第7章 “村官”侵权现象透视

“三农”问题是一个大问题，农民问题是“三农”问题的核心，农民的富裕和稳定关系建设小康社会的成败。因此，替农民着想，为农民呼吁，维护农民的权益，是每一个有良知、有责任感的新闻工作者的神圣使命。《砥柱》杂志社的王密成同志提出的村官侵权问题是在目前农村普遍存在的一个现象。问题出现在村官身上，但很多深层次的原因涉及党和国家对农村的政策、各级干部对农民兄弟的态度、一些政府官员的政绩观、各别法律条款在农村的缺失以及干部制度的不完善上。在党的十七大上，中央提出构建和谐社会、建设社会主义新农村的今天，如何解决上述问题，如何保护农民的切身利益，如何把党和国家的“三农”政策不折不扣地落实到农村、传达到广大农民中间，是各级党委和政府面临的新的课题。

农民所处的社会环境、受教育程度以及见识的受限制，农村基础设施的薄弱，农村公共资源的人均占有量的偏小，农村经济发展的滞后，以及多年来诸多问题的积累，决定了农村与城市之间的较大差别。从某种意义上讲，农民属弱势群体。“三农”问题靠农民本身是解决不了的，这就需要全社会都来关注农民问题，都要把关系到农村的每一件工作当做大事来做，并抓紧、抓实、抓出成效。只有这样，农村才会有大的起色，农民才能有信心，农业才会有新变化。

王密成同志所说的村官，虽然是党和政府在基层最“不入流”的小干部、小人物，他们却是党和政府联系农民群众的最为关键的桥梁和纽带。他们工作的好坏，发挥作用的大小，一方面代表着党和政府在农村的形象，另一方面他们是群众利益的忠实代表和代言人。因此，村官是一个十分重要的角色。而多年来，却很少有人过问村官的问题，很多地方的村官处于“空白”状态。村官中不少人为所欲为，见钱就花，见物就拿，见便宜就占，无视人民利益，在不少地方群众意见很大。

村官是村民自治组织（村委会）的主体，是村里的“当家人”，是传达贯彻落实党和政府关于农村各项方针、政策和工作部署的重要依靠力量，是带领广大人民群众脱贫致富奔小康的“领头雁”，他们为保障上下政令畅通、发展农村经济、维护农村社会稳定、推动社会主义新农村建设发挥着重要作用。在我国，被称为“村官”的村干部拥有许多与国家、集体和个人利益密切相关的重要职权，掌管着农村政务及村民生活的大小事情，俨然一个“准父母官”。然而，村官侵权现象近年来频发，极大地影响了农村的社会稳定，已成为新农村建设令人头痛的“内伤”。

一、“村官”侵权现象的成因

（一）客观方面

1.农村土地所有权不清（队为基础，三级所有，实际上农民没有）。在我国，农村中的耕地权、林权、荒坡权、荒山权、宅基地等所有权归国家集体所有，而对于农民来说本身的利益权责不明，哪些是农民利益，哪些是集体利益，哪些是国家利益，搞不明白，村官往往以集体的名义侵犯农民的合法权益，造成违法侵权现象。

2.政策在农村变样走形。国家的很多政策农民不知道，省、市、县出台的许多支农惠农政策到了农村就走了形、变了样，甚至到了基层农村就带有一定的倾向性，很多措施执行起来不具体、操作性不强，有的“村官”思想上害怕群众知道多了不利于工作，应该让群众明白的事情却不及时传达，造成农民利益被侵害。

3.农民打官司、上访成本过大。农民中的精英人才、技术骨干、青壮劳力大多都外出了，有些人常年不在家，对村干部的所作所为知之甚少，留下的（老人、妇女、儿童、学生、残疾人）很多人即使看到、听到，甚至亲历村干部的侵权行为，却无能为力，村民们对侵权行为的不加制止无形中反而助长了村干部的侵权行为。

4.农村经济发展滞后，集体公益性投资来源匮乏。就拿修路来说吧，尤其是县乡公路和“村村通”工程，村里要拿出一部分资金。村里没钱，只好变相降低对农民的土地赔偿金，或者卖地、砍树、变卖集体财产，或修成断头路，或者降低施工标准，出现偷工减料、豆腐渣工程等情况，变相侵害农民权益。

5.对村干部缺乏监督。在基层农村，很多大权仍集中在村党支部书记和村委会主任等个别人或少数人手中，甚至有的村官集党、政、企大权于一身，大小事情由其说了算。有权力的地方就往往会滋生侵权，没有制约的权力必然产生侵权。而基层乡镇领导却常常认为村干部难，对村官的工作要求标准低，过于迁就，即使对侵权行为的处理也是轻描淡写，不了了之。乡里一旦如此，村干部更是有恃无恐。有些乡镇为了一时政绩，不切实际地乱上项目，乱建工程，无钱要办事，村官们只好侵占群众的利益。另外，个别村的议事会、监事会等团体组织几乎形同虚设，成了聋子、瞎子，因此，侵权行为时有发生。

（二）主观方面

1.村官无实惠。村官是个特殊群体，不在编，不挣工资或工资低，不能够养家糊口，处在社会底层，被人关心支持爱护不够，两头受气（上受乡里气，下受百姓气），他们认为，自己只要不犯法，即使犯了一些小错也没啥大不了，对侵权行为存在侥幸心理。

2.村干部来源有限。本村有能力、有经济头脑的人外出了，拐子里面挑将军，素质相应不高，有些村官无长远思路，当一天干部撞一天钟，在任一天是一天，应付差事，不干事，干不了事，有些人对上级政策了解不透，有偏差，造成侵权行为。有关资料显示，浙江省嘉善县2001年查办的7位村官，文化层次相对较低，大多是初中及初中以下文化，初中以下文化程度的占被立案查处案犯总数的82%。

3.个别村官动机不纯。认为当官不用权，简直是傻蛋。个别村干部竞选前为了拉选票，往往做样子，给村民以小恩小惠，或承诺许愿，个别人也办一些实事，骗取村民的信任。上任后，千方百计为了个人家族及集团利益，利用手中的职权侵民之权，谋己之利：有利于自己的上，不利自己的退，把好处留给自己，把害处推给群众。

4.村干部待遇难保障。村官在本质上仍旧是农民，村官的职务不是“铁饭碗”。村官们一年到头更多的是忙于村务。在“上面千条线，下面一根针”的工作环境下，村官们几乎与“铁饭碗”的干部们一样工作全脱产（或半脱产），到头来就连少得可怜的一点工资也弄不到手。为了解决这一问题，只好以物（林、塘、坡、机动地、宅基地、集体财物或各种扶贫救灾款、补贴资金等）抵钱，虽然干部的利益得以保全，村民的利益却受到了损害。

5.村干部法制观念不强。大多数村官虽从来没有系统学习过涉及农村工作的《宪法》、《刑法》、《民法》等章节内容，但作为村官，他们对党纪、国法制裁也都知晓一二，然而在日常交往中，尤其是在处理道德、纪律、感情、法律方面往往又划不清界限，办事常常有法不依，以权代法，以罚代法，宗族管事，长辈定事，感情代法，传统习惯代法，侵权甚至违法现象屡见不鲜。

二、防止“村官”侵权的几点思考

1.加强对村干部的教育，主要包括文化素质的教育、权力观的教育和法治教育。任何事物的发展变化包括外因和内因两个方面，内因起决定作用，外因只有通过内因才能发挥作用。要经常对他们进行党的路线、方针、政策的宣传教育和法律知识的普及，不断提高其政策水平和法律意识，让其明白自己手中的权力来自人民，属于人民，权力应服务于人民，应正确、公正地使用权力。

2.完善基层村官的选拔任用制度。我们应在农村建立起能上能下、充满活力的用人机制。首先，把好选举关，保证选民真正按照自己的意志行使选举权。其次，通过立法形式，在法律上对村官中主要负责人的任期行为作出一定的可操作的限制，以避免长时间在位所带来的负面影响。再次，各级党委政府要高度重视后备村官的选拔、培养，要把年轻有为、品德高尚、有头脑、有知识、懂科技、会经营的先进分子以及农村中的致富带头人等选拔吸纳到村干部队伍中，同时，可选聘“大学生村官”补充到基层农村中，以优化村官队伍，有效地减少侵权现象发生。

3.深化村务管理体制改革，对村务实行决策、执行、监督三分开的管理制度。村内重大事务由村民委员会决策，决策后的事务由村长（或村企业董事长）负责组织人力物力去实施，参与决策的成员原则上不能参与村务的执行；以村支部书记为首的村党支部负责对村务进行监督，由村党支部收集整理村务（包括财务）活动情况，定期向村民通报。如果党支部没能及时通报，可由乡镇党委直接追究党支部书记的责任。这样，一来可以有效地防止权力的过分集中，同时可以防止村官利用职权谋私利，更大的意义是可以更进一步密切党同基层干部群众的关系。

4.规范村官的报酬，保障村干部待遇。可以根据该村的经济发展状况，经群众讨论，村党支部、村委会协商确定一个合理的数额，并与工作任务、工作实绩挂钩。村与村之间不必整齐划一，可以有差别。对经济条件比较差的村，乡镇政府一定要帮助落实村干部的报酬，以提高其工作积极性。

5.加强对村干部的监督，建立监委会，使当前村级组织形成“一个村党支部领导、一个村委会自治和一个监委会监督，三方共同管理一个村”的格局。监委会不同于党支部，也不同于村委会，其成员也由主任和委员组成，通过村民直接选举产生，对广大人民群众负责，其职责是监督村委会的工作和村官的所作所为。为确保监委会能不受干扰切实发挥监督作用，原则上监委会人员不能由村委会干部兼任，村支部成员可以兼任。在不增加村级负担情况下，也可以另行选举产生。

6.发展农村经济。这是搞好农村各项工作的前提和基础，也是新农村建设的重中之重。农村经济发展了，有钱办事了，很多矛盾就相应地好解决一些。村官们的侵权行为在一定程度上会相应地减少。

2008年元月19日