2.2 主体功能区概述

国家主体功能区是中央和地方政府落实科学发展观、实现可持续发展的最新战略举措，涉及开发方式、开发内容、实现功能、地理行政区划、行业发展领域和多元政策体系，是一个多层面、多维度、系统化、差异化的战略管理系统工程，是我国政府战略管理研究的前沿领域。

2.2.1 主体功能区的内涵

功能区（functional region）在1920年由地理学家提出，主要思想就是将联系加入到均质性中作为区别区域的基础，强调区域内外联系，由此所引出的空间组织（spatial organization）已为观察社会不同层次的紧迫问题提供了有用的观点。传统功能区划以地域分异规律为指导，以定量与全覆盖区划为主，根据区域发展的统一性、区域空间的完整性和区域发展要素的一致性，逐级划分或合并地域单元，并按照从属关系建立地域等级系统，容易形成超大重点发展区，激发区域问题恶化。主体功能区重新界定区划原则，在地理区划的基础之上，考虑特定区域在高一级区域经济、社会、生态发展中的地位和作用，划分出具有某种主导功能的区域单元并依据其从属关系构成一定的单位等级系统的区域划分方法，是促进区域协调发展的一个新思路，是功能区划方法的创新。

功能区是指承担了某类特定功能的区域。通常，为了解决经济社会发展中某些领域出现的问题，按某一角度或在具体某一方面划分功能区，从而满足整个国民经济和社会发展的统筹布局。每个功能区在经济社会发展空间布局上，都有特定的功能居于主要地位，发挥主要作用，这个功能就是主体功能。主体功能区是一个空间范畴，具体是指将一定区域确定为特定主体功能的一种空间地域单元。主体功能区是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，从未来开发的角度，对不同区域的空间开发方向、开发时序和开发强度的总体定位，是超越一般功能和特殊功能的区域，具有主体功能和辅助功能作用。

因此，从本质上来说，主体功能区是指基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，将特定区域确定为特定主体功能定位类型的一种空间单元，主体功能区即各地区所具有的、代表该地区的核心功能。各个地区因为核心（主体）功能的不同，相互分工协作，共同富裕、共同发展。其主体功能是由自身资源环境条件、社会经济基础所决定的，也是更高层级的区域所赋予的。

国家主体功能区就是国家级的主体功能区。推进形成主体功能区，就是要根据不同区域的资源环境承载能力，现有开发强度和发展潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定不同区域的主体功能，并据此明确开发方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。

主体功能区的内涵可以从以下几个方面理解：

第一，主体功能区是根据区域发展基础、资源环境承载能力以及在不同层次区域中的战略地位等，对区域发展理念、方向和模式加以确定的类型区，突出区域发展的总体要求。

第二，主体功能区不同于一般功能区，如工业区、农业区、商业区等；也不同于一些特殊功能区，如自然保护区、防洪泄洪区、各类开发区等；它是超越一般功能和特殊功能基础之上的功能定位，但又不排斥一般功能和特殊功能的存在和发挥。

第三，主体功能区可以从不同空间尺度进行划分，既可以有以市、县为基本单元的主体功能区，也可以有以乡、镇为基本单元的主体功能区，取决于空间管理的要求和能力。

第四，主体功能区的类型、边界和范围在较长时期内应保持稳定，但可以随着区域发展基础、资源环境承载能力以及在不同层次区域中的战略地位等因素发生变化而调整。现阶段允许一些地方根据自身实际情况，对主体功能区类型划分，做一些不同的探索。

第五，主体功能区中的“开发”主要是指大规模工业化和城镇化的人类活动。

2.2.2 主体功能区分类

主体功能不同，区域类型就会有差异。国家“十一五”规划纲要明确提出：“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整和完善区域政策及绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。”

纲要中对四类主体功能区界定为“优化开发区域是指国土开发密度已经较高，资源环境承载能力开始减弱的区域；重点开发区域是指资源环境承载能力较强，经济和人口集聚条件较好的区域；限制开发区域是指资源承载能力较弱，大规模集聚经济和人口条件不够好，并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域；禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域”。

优化开发和重点开发区域，成为以集聚经济和人口为主体功能，同时具有提供生态产品和农产品功能的城镇化空间；限制开发和禁止开发区域，成为以提供农产品和生态产品为主体功能，同时具有发展其他适宜经济功能的农业空间和生态空间。

具体来说，优化开发区是指国土开发密度较高、资源环境承载力开始减弱的区域。该类地区的发展方向是：改变过去土地占用量大、资源消耗大和污染排放量大的经济增长模式，全面提高自主创新能力，以发展循环经济为导向，促进科技进步，化解资源环境瓶颈制约；提高经济外向化水平，逐步提升参与全球分工与竞争的层次，作为我国参与经济全球化的主体区域带动全国经济社会发展；把提高质量和效益增长放在首位，增强区域的人口承载力；带动全国产业结构优化升级，将技术成熟的产业、劳动力密集型和资源开发型产业有序地向重点开发区转移；以高新技术产业为主导，重点发展技术和知识含量高的制造业和现代服务业。

重点开发区是指资源环境承载能力较强、经济发展和人口聚集条件较好的区域。其发展方向：大力加强基础设施的建设，改善投资创业环境，增强吸纳资金、技术、产业和人口集聚的能力，加快工业化和城市化步伐，提高区域辐射功能；实行优先重点开发，引导人口、要素和产业合理集聚，促进产业集群发展，壮大经济规模；承接优化开发区技术成熟产业、劳动密集型和资源开发型产业的转移，吸纳限制开发区、禁止开发区的人口转移和无法长期承载的产业的转移，尽快做大经济总量，提高经济发展质量，逐步成为支撑全国经济发展和人口集聚的重要载体。进行主体功能区划后，优化开发区域和重点开发区域将成为我国经济、人口的主要集聚区，主要承担承载人口、发展经济的任务。

限制开发区是指资源环境承载能力较弱、集聚经济和人口条件不够好，并且关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。限制开发区的重点任务是加强生态环境治理，提高区域的资源环境承载能力，这也是限制开发区经济发展必须遵循的基本准则。这类区域的发展方向是：在“保护优先、适度开发”方针的指导下，加强生态修复和环境保护，因地制宜地发展本地资源环境可承载的特色产业，提高区域的资源环境承载能力；引导部分人口、资源逐步有序地转移到重点开发区域，逐步成为全国或区域性的重要生态功能区。

禁止开发区是指依法设立的各类自然保护区域。禁止开发区的发展方向是：依据法律法规和相关规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动。虽然禁止开发区不承担发展经济的任务，但在保护区域生态环境和有资源环境承载力的前提内，发展生态旅游等产业。

进行主体功能区划后，限制开发区和禁止开发区将成为我国生态资本的主要聚集区，主要承担保障生态安全的任务。可以看出，不同的区域具有不同的主体功能，以及不同的环境政策和产业政策。显然，不同主体功能区范围内的地方政府的主要职能和考核指标也会相应改变。

各类主体功能区，在全国经济社会发展中具有同等重要的地位，只是主体功能不同，开发方式不同，保护内容不同，发展首要任务不同，国家支持重点不同。对城市化地区主要支持其集聚人口和经济，对农产品主产区主要支持其增强农业综合生产能力，对重点生态功能区主要支持其保护和修复生态环境（见图2.2）。

2.2.3 主体功能区的功能定位与发展方向

按照开发方式，规划将我国的国土空间分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域四种。根据《全国主体功能区规划》的规定，每一类主体功能区在提供的产品和开发的内容上都有相对明确的功能定位和发展方向（见表2.2）。

2.2.4 主体功能区的研究

中国知网学术文献网络出版总库中关于主体功能区的文章（含硕博论文，中英文扩展搜索）1823篇，含有政策的544篇，含有评价的329篇，含有问题的501篇，含有失效的8篇，含有政策调整的7篇，含有绩效评价的64篇，以国家主体功能区为主题的74篇，以国内网上最大中文书店当当网为例，关于主体功能区的书籍为31本，涉及规划、空间、生态补偿、土地、财税政策等方面。目前对于主体功能区的研究主要集中在空间合理划分、结构合理安排、省级功能区规划、行业结合、生态补偿机制设计、财政转移支付制度研究等领域，对绩效的研究十分薄弱，一是该战略实施时间不长，还没有出来太多的效果，数据不全，很多部门和省市连专项规划都还没有编制发布，二是目前功能区工作以规划编制为主，理论研究的重点也就集中在分布和结构性研究方面，以及部分配套政策研究上。

对主体功能区规划建设中的问题及配套政策的研究中，邓玲（2006）在分析同质化政府管理引发的区域发展不协调现象的基础上，对主体功能区建设的区域协调功能进行研究，并提出推进主体功能区建设，促进区域协调发展的政策建议。李军（2011）认为在主体功能区规划实施中，对主体功能区规划实施的主体、主体功能区的划分、主体功能区的协调与调整、主体功能区的监测与评价等是需要重点关注的问题。傅前瞻（2010）提出要正确认识和处理限制与发展、政府与市场、主体功能区与行政区、各类主体功能区之间、主体功能区规划与其他各类空间规划、主体功能与其他功能之间的关系。安树伟（2010）认为主体功能区建设中一个完善的区域利益协调机制，应该包括协调目标、协调内容、利益相关主体、协调手段与途径、协调程序等，未来我国主体功能区建设中的区域利益协调模式应该是一种网络型的治理模式。杜黎明（2011）对主体功能区的配套政策体系进行了研究，分析了主体功能区土地政策针对的区域问题，设计了不同类型主体功能区的土地政策。韩青（2011）探索城市总体规划和主体功能区规划的空间耦合关系，基于城市规划编制体系的适应性，对城市总体规划应该进行编制方法创新，主要是指建立空间综合评价指标体系，尝试构建基于主体功能区规划的城市总体规划指标体系。秦彪（2012）以辽宁省为例，分析了辽宁省县城经济发展概况和主体功能区的政策路径，研究认为应该对以区县为单位划分的省内主体功能区实行差别化的发展策略。薛俊菲（2013）通过与国家主体功能区规划的对比发现，城市密集区划分方案与国家主体功能区规划提出的城市化战略格局基本相符，城市密集区的发展应在国家主体功能区战略指导下，参照规划设定的定位和目标，选择合适的路径和方向。

近年来，有少量学者开始对功能区绩效评价体系进行研究，如金树颖（2009）结合东北实际，针对划分的优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照全面性、科学性、针对性和可操作性的原则，设计了一套差别化的区域绩效评价体系的设计思路和评价指标。黄海楠（2010）根据各地区发展水平、发展条件等限制因素，在统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用、城镇化格局、明确不同区域的功能定位的基础上，结合区域功能和定位，分别针对优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四类主体功能区，建立与主体功能定位和发展方向相一致的政府综合绩效评估指标体系，并利用熵值法和灰色系统理论对区域主题功能区规划的政府绩效进行了评价，进而进行了实证研究。王玉明（2010）根据资源环境、开发密度、发展潜力等因素，将广东省分为优化发展区、重点发展区、生态发展区，基于主体功能分区，分类构建了政府绩效综合评价指标体系。王志国（2012）探讨了构建中部地区主体功能区绩效分类考核体系的重要意义以及绩效分类考核的主要原则和指标体系设计的依据，设计了中部地区重点开发区、农产品主产区、重点生态功能区的综合考核指标体系及考核方法，并对运用分类考核促进主体功能区建设提出了几点措施建议。赵景华（2012）根据整体绩效的内涵要求，从主体功能区绩效和政府绩效耦合的角度设计了主体功能区整体绩效管理的评价矩阵，并从挖掘主体功能区绩效管理过程中的失效诱因以及提出国家主体功能区绩效改进的政策建议两个方面讨论了绩效评价结果的运用。

从以上的研究现状看，西部地区的云南、四川、重庆、陕西、宁夏，中部的江西，东部的京津冀地区及江苏省等都有一定数量的学者在进行探讨，主要集中在规划的空间布局和结构优化，以产业分布研究为主要领域，东部发达地区、优化和重点开发地区的学者对这方面的研究不如中西部活跃，大概东部发达地区侧重本区域内的开发规划，对于主体功能区这样的叠加概念还没有重视起来。教育、人口、通信等行业板块与主体功能区有些结合性研究，省级和县域有研究分布，但是地市级的研究缺乏，政策研究主要是土地、生态补偿和财政转移支付研究，其他的配套政策研究，尤其是区域政策、投资、环保、应对气候变化等方面还十分薄弱，对于主体功能区的战略协调研究无论是理论框架、逻辑模型还是方法手段、管理机制的研究都十分匮乏，对于规划的实施研究和绩效评价研究基本为空的，对于国家主体功能区的研究专著也十分匮乏，对于国际经验的介绍和借鉴方面的研究成果缺失。从研究学者来看，比较成理论体系的研究主要集中在近两年的硕士和博士论文，以大学的经济地理专业为主，发表的文献也主要集中在经济地理类的杂志期刊上，说明现在的研究群体还主要从区域经济和经济地理角度进行了的空间结构和产业布局研究，真正从公共战略管理视角研究战略的实施和评价方面的文献是比较缺少的，本项目的研究成果将弥补这一不足。