第一章 房地产法的基本原则

房地产法所调整的对象是基于房屋和土地等不动产而发生的法律关系，不仅关乎私人财产权，且关乎人类的生存权，故房地产法的基本原则一方面应体现民法的基本原则，房地产法作为民法的下位法必然要以民法作为立法依据，与民法保持内在的协调；另一方面应体现社会法的基本原则，房地产法调整土地利用、房屋规划以及房地产市场秩序等法律关系，关系到人的生存权、发展权以及社会的稳定，不能完全以私法上意思自治为基础的法律来控制，国家有必要对房地产业进行适当的宏观调控，采取社会保障等措施来满足弱势群体生存和发展的住房需求，保护其房地产权利，以求得社会秩序的稳定与和谐发展，维护社会公共利益。

一、保障房地产权利人合法权益的原则

（一）保护土地使用权人的合法权益

1．土地使用权系用益物权

《民法通则》规定，土地使用权属于“与财产所有权有关的财产”。《物权法》亦将建设用地使用权列为用益物权。土地使用权作为一种独立权利形态的存在，无论在立法上还是在实践中都已经得到了确认。传统民法中，土地使用权包括地上权、地役权、土地用益物权，以及使用权（法国民法典）、建筑权（瑞士民法典），而没有统一的土地使用权概念。在我国，土地使用权是一种与土地所有权相并列的独立的民事权利，它是有中国特色的土地使用制度的产物，是一种新型物权。

在计划经济体制下，土地使用权并不是一项独立的物权。随着社会主义市场经济体制的确立，两权分离原则的提出，利用民事法律来调整土地的使用关系已成为发展趋势。国务院1990年颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中规定：土地使用权可以转让、出租、抵押，表明土地使用权已成为一项用益物权。

土地使用权作为一项民事权利，其基本性质是：①土地使用权是一种物权，且为他物权。土地使用权虽然是土地所有权权能分离的结果，是在他人所有的土地上设定的权利，但与在租赁、使用借贷、寄托等情况下因债而发生的占有权的转移是不同的。土地使用权是一种他物权，是在他人所有物上设定的物权。②土地使用权是一种用益物权，且是一种区别于其他国家用益物权的新型用益物权。土地使用权以土地的使用收益为目的，不外乎非营利性使用或是营利性使用两种目的。但我国的土地使用权又不同于大陆法上的传统用益物权，较传统用益物权有更充分的享用权能和更广泛的适用范围。

2．对土地使用权的物权保护

基于土地使用权的基本性质，以及土地使用权本身所具有的其他特性，如派生性、从属性等，特别是目前我国特殊的立法现状决定了土地使用权时时有受到土地所有人侵害的可能。

我国的土地使用权，无论是国有土地使用权还是集体土地使用权，受到土地所有者干预的程度很高。土地所有者干预土地市场产生了极大的影响，尤其是集体土地使用者所受到的干预，在很大程度上挫伤了土地使用者的积极性，甚至造成某些地方弃耕撂荒的现象。土地使用权的相对弱化，不符合建立土地使用权制度所遵循的实现土地保护和资源有效利用的目标，亦不符合目前《物权法》发展的趋势。因此，《物权法》第121条规定：“因不动产或者动产被征收、征收致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第42条、第44条的规定获得相应补偿。”

土地使用权作为一种直接支配土地的物权，土地使用权人享有直接占有、使用土地的权利，排除任何第三人的侵占、侵害和其他妨害，享有物权法上的物上请求权。土地使用权人享有的物上请求权作为一种维护权益的自我保护措施，尤其是在情况紧急来不及请求公力救济的情况下，在法律允许的范围内，土地使用权人行使物上请求权有利于避免或减轻自己土地权利遭受的侵犯。在我国，土地为国家所有，土地使用权人的利益保障要依赖于对国家权力和使用人权利的界定，从而有利于使用权人和所有权人利益，以及社会利益的充分调和，并使法律能够充分调动土地私权主体和土地公权主体的积极性，促进法律的遵守，极大提高土地资源和法律资源的配置效率。

（二）保护房屋所有权人的合法权益

1．房屋所有权所受到的限制

房屋所有权受到土地使用期限的限制，土地使用权作为一种用益物权，有一定的存续期间。我国法律规定，房地产权利人仅享有土地的使用权，且按土地的不同用途对这种使用权分别作了最高使用年限的限制，这意味着房屋所有权人拥有的是一种有期限、受限制的所有权，与那种完全意义上的财产显然有所分别。当期限届满时，土地使用权归于消灭。而相对于土地使用权期限而言，大多数建筑房屋的使用寿命并未完全终结，这无疑对房屋所有权人的利益构成威胁，极大地限制了其权利。故《物权法》第149条规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。”以此保护房屋所有权人的利益。

房屋所有权受到国家收回权的限制，收回权时时成为威胁房屋所有权绝对性、恒定性的因素之一。《城市管理法》第21条规定：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当予以批准。……土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或虽申请续期但依前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。”此规定表明，土地使用者虽有申请续期的权利，但这种申请可能被驳回。这实际上使政府处于强势地位，而置土地使用者于弱势地位，对房屋所有人权利的行使又设置了一道障碍。值得注意的是，《物权法》第148条规定：“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第42条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”但对非住宅建设用地使用权期间届满后的续期问题，规定尚不明确。

房屋所有权受到国家征收征用的限制，对不动产的征收，其理论依据是相对所有权或所有权的限制。1949年《德国基本法》第15条第2款规定：“所有权承担义务。它的行使应当同时服务于公共利益。”自此，“所有权社会化”理论逐渐得到世界范围的承认和应用。

我国同世界各国一样，为了公共利益在对财产所有权保护的同时对所有权进行一定限制。第四次宪法修正案第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《物权法》第42条第1款和第3款规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。《城市房地产管理法》第19条亦规定：“在特殊的情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”

由于房地产征收不利于房屋所有权人权利的行使，故房地产征收应严格区分是为公益利用还是商业利用，如果是为公益目的而迫不得已征收房屋，应当给予房屋所有人充分的补偿，以维护房屋所有人合法权益。对于为商业目的而征收房屋的，应该按市场经济客观规律办事，尊重房屋所有权人的意志，遵循自愿、平等、等价有偿的原则，不能随意强制征收，充分保护房屋所有权。

2．充分保护房屋所有权人的权利

所有权的社会作用最初被认为是“定纷止争”，当下，所有权的首要作用是确定财产的归属。对国家来说，财产的归属关系尤其是重要财产的归属关系，对一国的基本经济制度和政治制度会产生重要影响；就个人而言，没有对物的所有权，不仅将失去维系其生存与发展的保障，而且还将丧失个人人格的实现和发展。所有权的存在对国家和个人都有不可估量的作用，已成为维系社会发展的基础。保护房屋所有权人的合法权益，对实现房屋的使用价值，满足房屋所有权人的利益需求有着极为重要的意义。

由于房地产天生的不可分性，房屋所有权人的权利必然与土地所有权及使用权紧密相连。土地权利制度的设立，关系到房地产市场的发育、土地资源的配置以及房屋所有权的完整性。土地制度改革的核心问题实际上是土地所有权与使用权的权利如何进行分配的问题，土地所有人一旦出让了土地使用权，便丧失了因土地使用权的取得而产生的占有、使用、收益和部分处分的权利，所有人的所有权不再完整，使用人的使用权相对独立扩张，甚至具备了所有权的部分属性。在这种情况下，有关土地使用期限、国家收回权、征收征用等规定无疑对房屋所有权的完整性构成了破坏。为了充分地保护房屋所有权人的合法权益，房地产法必须契合时代脚步，以保护权利人合法权益为重心，与物权法相协调一致，以进一步分配好土地所有权和使用权的关系，保障房屋所有权的充分性和完整性。

当然，房屋所有权人的占有、使用、收益、处分权能的行使并不是绝对的，它也要受到一定的限制，诸如，禁止权利滥用、遵循诚实信用原则、不得侵犯社会公共利益等方面的限制。

（三）保护房屋租赁权人的合法权益

1．保护房屋租赁权人合法权益的重要性

房屋租赁权是房屋承租人一项重要的权利，房屋租赁权具有两栖性——兼具债权性与物权性，需要在立法上予以特别的保护。房屋租赁权的性质属于债权，债权的特点之一是效力的相对性，不具有排他性。在租赁的关系中，由于房屋所有人（出租人）可以随时处分财产，租赁关系会随之消灭，从而使承租人对租赁物的使用处于极不稳定的状态。对房屋承租人而言，会处于不能实现自己权利甚至“露宿街头”的恐惧之中，这势必会增加社会的不稳定因素。因此，对房屋租赁权的合理规范，不仅对保护租赁权人的合法权益至关重要，也是维护社会秩序稳定的需要。

现代立法为了保障房屋租赁债权的稳定性，保护承租人的利益，都确立了“买卖不破租赁”原则，房屋租赁权普遍呈物权化的趋势，使房屋租赁债权具有对抗一般人之效力。普鲁士法率先规定：不动产租赁亦得因登记而有对抗力，买卖不破租赁。《法国民法典》第1743条第1款规定：“如出租人出卖其租赁物，买受人不得辞走已订立经公证或规定有确定日期的租赁契约的土地承租人、佃农或房屋承租人。”《日本民法典》第605条规定：“不动产租赁实行登记后，对以后就该不动产取得物权者，亦发生效力。”《意大利民法典》第1599条第1款规定：“租赁契约包含租赁物有在转让前的明确时间、内容的，可以对抗第三买受人。”

最高人民法院《关于贯彻执行〈民法通则〉若干问题的意见》第119条规定“私有房屋在租赁期内，因买卖、赠与或者继承发生房屋产权转移的，原租赁合同对承租人和新房主继续有效”, 《合同法》第229条也有“租赁物在租赁期间发生所有权变动的，不影响租赁合同的效力”的规定，这些都体现出我国法律承认不动产在租赁债权上的物权化。

2．房屋租赁权的物权化效力

通说认为，房屋租赁权物权化效力主要表现在以下四方面：①租赁权之对抗力，即买卖不破租赁；②侵害租赁物所产生的对第三人之效力，即承租人可基于对房屋的合法占有，对第三人侵害租赁物和租赁权的行为，可请求其停止妨害赔偿损失；③处分之可能性，在一定条件下，承租人可为转租或租赁权让与之行为；④时间之延续性，通常租赁合同期限较其他债权的合同要长得多。

房屋租赁权尽管出现物权化的倾向，但只能存在于债权状态，否则将对出租房屋所有人极其不利，这是由于他物权具有对抗所有人的效力，所有权人将不得处分所有物，使权利处于冻结状态。故各国立法大多赋予房屋租赁以一定的物权效力，而不承认其为物权，房屋租赁权未能进入物权的法定类型，仍为一种具有两栖性的债权。

（四）保护房屋居住权人的合法权益

1．居住权制度的作用

居住权制度的确立具有重要的作用：①是对基本人权的肯定和尊重。房屋是人类安身立命的基础，居住权的确立是满足人类对房屋的需要，对基本人权的维护。如果人类的居住权没有稳定可靠的法律保障，就失去了作为社会个体自由发展的基础。②有利于实现对房屋的最大化利用。在现代社会，财产以其价值得到最大化的利用为首要原则，作为不动产的房屋应实现其最大化利用。居住权制度可以较好地分配财产所有权的归属与财产的利用权，从而实现对房屋的最大化利用。③可以充分尊重财产所有人的意志和意愿。房屋所有人可以通过订立遗嘱以及订立合同的方式为他人设定居住权，同时将房屋所有权留给其法定继承人，这种制度安排可以体现财产所有权人的多方面需要，换言之，所有人对其死后的房屋不仅能够通过处分控制它的归属，而且能够控制它的利用，使所有人的意志得到充分的贯彻和尊重。

中国作为世界上最大的发展中国家，社会保障制度刚刚初步建立，一部分人由于经济收入所限，无力购买商品房，亦无力支付高昂的租金租用他人房屋。但由于与房屋所有人具有某种血缘关系、长期共同生活的关系或其他特殊关系，房屋所有人专门为这些具有特殊关系的住房困难者设立居住权，使这种居住权在一定期限内限制所有人和第三人行使其权利，能够在一定程度上解决这部分人的住房问题，不仅能够体现互助互济的良好道德风尚，更有利于社会秩序的稳定与和谐社会的构建。

2．居住权制度确立的必要性

应否在《物权法》中规定居住权制度，一直以来人们对此问题争论颇为激烈。2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过了《物权法》，终于使争论暂时告一段落。《物权法》最终并未对居住权制度作出规定，但居住权作为一种权利实现方式，不仅能够保障特殊群体的生存发展的需要，而且能够充分发挥房屋财产的价值实现物尽其用。因此，应当将居住权纳入用益物权体系，在《物权法》中予以明确。在《物权法》中确认居住权这项权利，是房屋作为一项财产在现代社会财产体系中地位提高的表现，建立居住权制度，不仅符合了中国人的权利观念和财产观念，更有利于财产价值的发挥，也符合经济发展的要求，是社会进步的重要体现。

二、房地产登记公示原则

（一）登记公示原则的性质与模式

1．不动产登记的性质

不动产登记是世界各国民法物权中不动产物权的一种法定公示方式。登记作为不动产物权的公示方法，是不动产交易的规则，也是对不动产资源利用的前提。因此，不动产登记的本位或本质，应是不动产物权的公示形式。物权公示的法理根据在于物权的本质，即物权是对世权或绝对权，有排他性。物权公示使第三人通过这一可察知的客观“外形”，得以认识某一物上的物权状况，免遭物权排他性的不测损害。物权公示使物权排他性效力获得了正当性，与物权排他性本质互为表里、不可分离，是物权形式要素或存在外形。物权公示是建立客观公正而安全的交易秩序，保护第三人利益的工具。

从登记行为过程来看，登记包含了诸多行为，但真正由当事人参与的仅是登记请求及登记申请两部分，研究登记行为的性质应从这两项权利去考察；从登记所产生的效力来看，登记行为是产生私法效果的行为，登记的首要意义在于物权变动的公示及公信，相对人及利害关系人均可查阅登记簿册，并且任何人均可相信登记权利而为之交易。

自罗马法以来，法律在理论上被划分为公法与私法，其区别之实意“除理论认识目的以外，厥载于救济程序。易言之，即私法案件由普通法院管辖；公法案件，除刑事案件由普通法院管辖外，原则上得受行政救济，由行政机关或行政法院管辖。”就登记制度而言，预告登记、异议登记、撤销登记性质上均为向法院提起的私法上之诉权，并且登记机关应负登记错误之赔偿责任。故登记性质上为私法行为当无异议，其特殊之处在于是由国家设立的担负公共职能的机关参与的私法行为。故此，应注意登记之私法属性及保护交易安全之功能，摒弃批准式的行政行为观念，剥夺登记机关之行政特权，确立其为法律服务、为当事人服务的立场，这对不动产登记制度的建立具有指导性意义。

2．不动产登记的模式

由于各国经济发展的状况和各自的国情不同，因此在世界范围内主要产生了三种登记制度：

（1）权利登记制度，也称为实质主义登记制或德国登记制，指不动产物权变动，除了需要有当事人的意思表示一致外，还必须经过登记机关实质审查确定，并践行法定登记形式后才产生效力。采取此种登记模式的国家和地区主要有德国、瑞士、奥地利，以及中国台湾地区等。

（2）契约登记制度，也被称为形式主义登记制，这种登记制度滥觞于法国，故又称为法国登记制。依该登记制度，不动产物权的取得、丧失与变更，经当事人订立契约即已生效，但非经登记不得对抗第三人。采取此模式的除了法国外，还有日本、意大利、美国等国家。

（3）托伦斯登记制度，为澳大利亚托伦斯爵士于1858年在南澳大利亚州所创立。该制度的基本精神与权利登记制度相同，指不动产物权变动申请经实质审查后以政府所发的凭证确认物权，以便利物权移转的制度。现代各国采取此登记制度的除澳大利亚之外，还有英国、爱尔兰、菲律宾、加拿大等大多数英语国家和地区。

我国现行的不动产登记制度，显然无法套用上述三种登记制度予以评断，既不是契据登记制也不属于权利登记制或托伦斯登记制，而是介于权利登记制与托伦斯登记制之间的一种登记制度。主要根据在于：我国实行以国家干预为主的发证制度，就发给登记权利书证而言，现行不动产登记制度与托伦斯登记制大抵一致；依照我国现行法，登记为不动产物权变动的生效要件，这一点又与托伦斯登记制和权利登记制并无差异。

（二）登记公示原则的法律依据

1．《物权法》是登记公示原则的依据

《物权法》是调整私人财产法律关系的法律，而不动产在私人财产中占主导地位，可以说不动产是物权的基础与核心。房地产法作为专门调整不动产法律关系的法律必然以其母法——《物权法》为依据。因此，《物权法》中对不动产物权登记公示的规定成为房地产法确立登记公示原则的直接依据。

《物权法》第9条至第22条对不动产登记制度作了较为完整的规定。第9条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”该条表明物权变动必须经登记才能发生效力，未经登记不生效。第14条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。”该条规定了不动产物权变动于何时发生效力。第15条规定：“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。”该条表明不动产登记与不动产物权合同的关系，即不动产物权登记只是发生物权变动效力的条件，但其并不影响合同的效力。此外，《物权法》还对登记机构、预告登记、登记簿以及登记当事人的权利、责任作了明确的规定。

可见，登记制度是《物权法》中的重点内容，《物权法》对登记制度的规定，不仅成为房地产法确立登记公示原则的根本依据，也是制定与登记制度相关的法律、行政法规的依据。房地产法中确立登记公示原则能够明确房地产权利归属，保障当事人的合法权利，维护房地产交易安全，促进房地产市场健康有序的运行，从而实现房地产资源合理有效的配置。

2．《不动产登记暂行条例》是登记公示原则的法律依据

《不动产登记暂行条例》自2015年3月1日起施行，标志着不动产统一登记制度的正式建立。根据《物权法》第10条规定，不动产实行统一登记，并授权行政法规对统一登记的范围、登记机构和登记办法作出规定。《不动产登记暂行条例》，通过立法规范登记行为、明确登记程序、界定查询权限，整合土地、房屋、林地、草原、海域等登记职责，实现不动产登记机构、登记簿、登记依据和信息平台“四统一”。通过不动产统一登记，进一步提高登记质量，避免不动产权利交叉或冲突，从而保证各类不动产物权归属和内容得到最全面、统一、准确的明晰和确认，有利于不动产的查询，保障不动产交易安全。

《不动产登记暂行条例》是登记公示原则最直接的法律依据，《不动产登记暂行条例》的制定，主要遵循四项原则：①统一规范。明确由不动产登记机构负责登记，并对机构设置、簿册管理、基本程序、信息共享与保护提出统一要求。②严格管理。重点规范登记行为，强化政府责任，提高登记质量，增强不动产登记的严肃性、权威性和公信力。③物权稳定。明确已经发放的权属证书继续有效，已经依法享有的不动产权利不因登记机构和程序的改变而受到影响。④简明扼要。主要围绕实现“四统一”做出原则规定，对一些操作性规定，在今后的配套实施细则和技术规程中予以细化。《不动产登记暂行条例》的出台及实施，是对登记公示原则的最好诠释。

3．登记公示原则在房地产立法中的体现

登记公示原则，在我国现行房地产立法中得到了充分的体现。《城市房地产管理法》第35条规定：“房地产转让、抵押，当事人应当依照本法第五章的规定办理权属登记。”第44条规定，商品房预售应向县级以上人民政府房产管理部门办理预售登记，取得商品房预售许可证明。第61条规定：“房地产抵押时，应当向县级以上地方人民政府规定的部门办理抵押登记。因处分抵押房地产而取得土地使用权和房屋所有权的，应当依照本章规定办理过户登记。”

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第25条规定：“土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权转让，应当依照规定办理过户登记。”第31条规定：“土地使用权和地上建筑物、其他附着物出租，出租人应当依照规定办理登记。”第35条规定：“土地使用权和地上建筑物、其他附着物抵押，应当按照规定办理抵押登记。”第36条第2款：“因处分抵押财产而取得土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权的，应当依照规定办理过户登记。”第38条规定：“抵押权因债务清偿或者其他原因而消灭的，应当依照规定办理注销抵押登记。”第41条规定：“土地使用权期满，土地使用者可以申请续期。需要续期的，应当依照本条例第二章的规定重新签订合同，支付土地使用权出让金，并办理登记。”

《城市私有房屋管理条例》第6条规定：“城市私有房屋的所有人，须到房屋所在地房管机关办理所有权登记手续，经审查核实后，领取房屋所有权证；房屋所有权转移或房屋现状变更时，须到房屋所在地房管机关办理所有权转移或房屋现状变更登记手续。数人共有的城市私有房屋，房屋所有人应当领取共同共有或按份共有的房屋所有权证。”此外，国家土地管理局1995年修正的《土地登记规则》对土地登记制度作了较为详细的规定。

上述法律规定大部分制定于计划经济体制下，对登记只作了行政效力的规定。登记的基本功能是为了实现不动产物权的公示，登记公示方法的建立极大地减少了物权变动中的纠纷，维护了交易安全。

（三）登记公示原则的社会价值

1．有利于维护不动产交易安全与秩序

不动产物权公示制度对维护财产秩序，保护交易安全具有重要意义。从静态角度看，通过不动产物权的登记公示使物上权属状况公之于众，明确权利的归属，起着定纷止争的作用，不论对所有权还是他物权，都使世上任何人负有不侵犯该物权的义务；从动态角度看，登记公示制度使外界得以明了物上权属状况，并从权属状况的变化查知物权的变动，对此变动予以认可和信任。静态安全和动态安全都是法律所要保护的对象，当二者发生冲突时，物权公示制度变成为平衡静态安全、动态安全的调和点。物权公示制度的这一权利冲突平衡功能，使物权人和善意第三人的利益冲突得以合理协调，具有重要的公平和效益价值，无疑有助于市场经济秩序的良性运行和发展。

2．有利于保护善意第三人的利益

登记公示原则对维护不动产物权的善意取得人的利益至为重要。法律就是为了保护善意第三人，才将不动产登记簿记载之权利视为真实，并赋予其社会之公信力。从而在信赖登记的善意第三人取得登记的不动产物权时，其正当权利不会因为有错误的登记而被追夺，因此一种客观公正的社会交易秩序才能得到维护。如果不动产物权登记没有这种效力，则善意第三人必须在交易时对其前手的不动产物权的正当性进行核查，否则一旦核查不周，善意第三人就可能因此而承担巨大损失。因此，通过不动产物权变动的登记公示，赋予不动产交易善意第三人物权登记的公信力，不仅能够维护善意第三人的利益，也是实现社会公平正义的需要。

3．有利于提高房地产的效益价值

登记公示原则体现了“物尽其用”的基本价值取向。现代物权法除了界定物的归属、明晰物权外，也注重物权移转在提高经济效益、实现资源优化配置的功用，逐渐实现了物从“归属”到“利用”的转变。确立登记公示制度，不但公开了不动产所有权的归属，同时也公示了建立在不动产上的用益物权、担保物权等，体现了不动产物权的可转让性，促进不动产资源的充分利用。同时，登记公示制度能促进不动产交易的迅捷，使得不动产交易主体根据不动产物权的占有与登记情况，可以充分信赖公示标的物上的权利归属并与对方进行交易，并不需要对权利归属状况，以及权利有无瑕疵进行调查，从而降低交易成本，促进交易迅速顺利地完成。

三、土地公有制和土地有偿使用原则

（一）社会主义土地公有制

1．土地制度的一般社会意义

土地是自然资源中最基本、最宝贵、最重要的资源，是人类生存和发展不可或缺的依赖，土地被认为是一切财富之母，“是一切生产和一切存在的源泉。”由于土地本身所具有的重大意义，在人类历史上土地制度的选择和运行，始终关乎整个社会的生存和发展，关乎人民的疾苦与安康。历史证明，适应社会生产力发展的土地制度将大大地促进社会的发展，反之则使社会发展呈现倒退的趋势。

人类历史有多远，土地制度的发展就有多久。在原始社会，由于生产力水平极端低下，人们集合在以土地公有制为主的土地制度下生存。随着生产力的发展，土地制度的变迁便成为生产制度变革的先导或成果。处于农业社会时代的春秋战国时期废除井田制，使土地私有制得以确立，中国的历史车轮从奴隶社会驶进了封建社会。至欧洲工业革命后，土地制度的变更成为资本主义发展的重要条件，法国民法典对革命后土地关系的确认，即是这一重大制度变革的重要性成果。工业化时代，西方国家对土地所有权的限制，代表了一种适应公平诉求的制度改良，而社会主义国家在建国初期的土地改革和土地公有化运动，以及后来对土地公有制的种种改革，无不意味着一次一次深刻的社会变革。

2．土地所有权制度的特殊性及类型选择

土地所有权是土地制度的重要组成部分，土地所有权在一定程度上有别于其他不动产所有权，我国法律中土地不允许私人所有的规定即体现了这一点。土地所有权之所以有自身的特殊性源于土地本身的特殊性：①土地作为一种自然资源，是人类最基本、最重要的生存条件，具有固定性、耐久性、有限性和不可替代性。因此，合理利用和保护土地是任何国家都必须坚持的基本国策。②土地是非可再生资源，不可创造和再生。由于土地的这种稀缺性，其归属和利用对一国经济制度、政治制度的确立和运行有着极其重要的影响。③土地所有权制度直接构成社会制度的一个重要组成部分，土地制度是基本国家制度，基本国策。

在市场经济发达国家，主要存在两种土地所有制模式：以美、日为代表的国家实行的是完全以市场为调控手段的私有制模式；英国及我国香港则采用以土地国有制即国家参与土地制度，对土地进行有效控制的市场模式。历史证明，土地制度的选择事关中国社会的和平与稳定。基于土地所有制度的特殊性尤其是土地所有权制度是一国社会制度的重要组成部分这一重要特点，我国历史上形成了土地公有制的土地制度。

3．土地公有原则在我国法律中的体现

土地公有是指土地所有权属于全民所有和集体所有，国家不允许任何个人享有土地所有权，这在《宪法》《物权法》和《土地管理法》中均有体现。土地公有原则是社会主义经济基础在所有制上的体现，《宪法》第6条第1款规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动集体所有制。”第10条更进一步明确规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”可见，我国从根本法的高度确立了土地公有原则，《宪法》所确立的土地归属和利用基本制度是房地产法必须遵循的根本大法。

《物权法》第47条规定：“城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。”并在第58条规定了集体所有的不动产，包括：法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂。《土地管理法》第2条第1款规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”该条第5款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”在我国，土地所有权的主体只能是国家或集体，任何单位或个人都无权享有土地所有权，任何单位或个人转让土地所有权的行为都属违法，禁止土地所有权的流转。在市场经济条件下，为了能够充分发挥土地资源的价值，法律允许土地使用权的流转，土地使用权的流转并没有否定土地公有制。实践证明，在禁止土地所有权流转的条件下，通过市场作用于土地使用权，土地资源同样可以得到优化配置和充分利用。

改革和完善土地法律制度是房地产立法的重要组成部分，中国应建立起一套既有利于促进经济发展，又有利于实现社会公平分配的具有中国特色的土地法律制度。该制度以土地公有制为前提，通过承认和保障各种土地用益权利，实行国有土地有偿、合理使用，实现土地资源的保护和有效利用，为更好地构建适应社会发展和顺应经济体制改革的房地产法律铺平道路。

（二）国有土地有偿使用

1．旧有土地使用权制度及其弊端

我国从1949年至1962年逐步形成了城市土地国家所有农村和市郊土地集体所有的公有制，与这种公有制相伴随的是计划经济和“一大二公”体制下的所有权和使用权不相分离，以及土地无偿无期限使用和土地权制非市场化的制度。在土地所有权与使用权不相分离的情况下，国有土地使用者不承担向所有者支付土地使用费和租金的义务，土地使用没有期限，土地使用权亦不能有偿出让、转让、出租或抵押。

这种国有土地制度存在严重的弊端，在经济体制改革以前主要表现为：①不利于土地资源的合理配置。在计划体制下，计划制定者盲目拨地，造成建设项目占地过多，部分土地闲置或低效利用。②不利于提高土地的价值和利用效益。土地使用者没有明确和稳定的土地权益，缺乏对土地投入的积极性，低效用地和闲置浪费土地的现象长期得不到纠正。

在经济体制改革后这种用地制度弊端更加突出，主要表现为：①无偿用地制度鼓励企业征收土地，加剧“多征少用，征而不用”的浪费现象，加速耕地的流失。②无偿用地造成企业之间的不公平竞争。占地多、占好地的企业，可以利用土地扩大经营规模，从事多种经营或者吸引外资，取得较好的经济效益；而占地少、占地差的企业，以及刚成立的企业（尤其是民营企业），不仅得不到好处还要为本企业扩大再生产用地支付高昂的成本。③不利于土地资源的优化配置。许多长期以来被闲置或低效利用的土地在土地权利的非市场化的情况下无法转到需要用地并且能够高效利用的土地的企业中，从而形成“有地的不用，用地的没有”的尴尬局面。④造成隐性土地市场和土地投机。土地使用权的流转是一种客观的需求，人为地禁止土地有偿转让、出租等，只能加剧土地供需矛盾，形成土地隐形市场。不仅导致国家土地收益大量流失，而且助长土地投机，扰乱土地市场秩序。

土地公有制一方面在维护社会公正方面发挥了积极作用，防止土地过分集中，这对于人口众多的我国具有十分重要的意义，与国际上土地所有制公有化的改革发展趋势不谋而合；另一方面，使我国土地所有权一直停留在公法意义上，在私法意义上几乎没有体现——国家土地所有权不能流转，集体土地所有权由政府严格控管，只能通过征收转为国家所有权，土地所有权的高度单一和凝固导致的僵化，加之国家所有权，以及集体所有权本身固有的主体虚位的缺陷必然要求建立灵活的土地使用制度来予以弥补。

2．土地有偿使用制度的确立与完善

所谓土地有偿使用，是指任何企业、组织和个人为经营目的而需用土地使用权的必须以货币支付相应对价才能取得。“土地有偿使用制度的确立，是我国土地所有权理论的重大突破，它标志着我国土地开始进入商品化经营的时代。”1988年修改《宪法》和《土地管理法》，终于突破了旧有制度，承认了土地出租和土地使用权的转让，确立了国有土地有偿使用制度。这是符合市场经济客观规律与现代法治精神的土地使用制度，该制度的特点在于：①土地使用权是一种相对独立的财产权；②土地使用权可以按照设定的规则进入市场，这种土地制度的确立也迎合了《物权法》的发展趋势即“从归属到用益”。

市场经济下，人们对物权的关心重点已从所有权转移到用益物权。换言之，人们对利益获得途径的关心程度已超过了静态的利益归属。这种变化趋势即所谓的“从归属到用益”，也称为“所有权的动态化”。社会主义市场经济体制下，如果公有财产不能进入流通，这些具有巨大价值的财富，无异于丧失了利用与增值的机会，不啻于对资源的极大浪费，且对维护社会主义公有制不利。因此，从归属到利用强调土地使用权的重要性尤为必要，既可以维护公有制，不至将财产“化公为私”而威胁我国的立国之本，又可以将公有财产交由其他主体利用，充分实现公有财产的增值，发挥个人的积极性与创造性，保障个人利益得以维护。

目前我国土地市场虽已初步形成但还很不规范，其中问题突出表现在国有土地资产流失严重，各种土地使用单位不但成为土地的最大利益主体，而且成为实际上的土地所有者。基于这一社会现实，应逐步完善土地有偿使用制度，建立土地流转的统一市场机制。逐步减少取消行政划拨国有土地的方式、协议出让方式，而代之以招标和拍卖的出让方式配置土地资源，进而培育和形成以出让土地使用权转让、出租、抵押、投资入股为主的活跃的土地市场。

3．实行土地有偿使用的意义

实行土地有偿使用制度从根本上改变了旧有土地使用权无偿使用和非市场化的弊端，进一步解放了土地上的生产力，极大地促进了经济的发展。具体而言，这一制度的意义主要表现在以下三个方面：

（1）土地有偿使用适应了商品经济发展的客观要求。土地经过人类长期以来的开发、投入与改良，逐渐形成了自身的价值，这种价值不仅是交换价值和使用价值的结合，而且较一般商品巨大。商品经济的发展，必然要求这种追加了人类劳动的土地进入市场，通过市场来实现土地的价值，土地有偿使用正是顺应了商品经济发展的要求，将土地纳入市场经济条件下，促进了土地价值的实现。

（2）土地有偿使用促进了土地的合理利用。土地有偿使用制度的确立，极大地刺激了土地使用者积极利用土地的决心，倘若土地使用者怠于经营土地便无法收回因取得土地使用权所支付的成本。故通过有偿使用不但减少了土地的浪费，提高了土地利用率，而且通过土地使用者的积极投入和合法流转活跃了地产市场，实现了资源的优化配置，使土地利用趋于合理化。

（3）实行土地有偿使用制度，还可以防止国有资产流失，抑制土地投机，增加国家财政收入，扩充建设资金，促进国家经济建设和社会的发展。

四、房地产资源可持续利用原则

（一）土地资源的稀缺性

1．土地的不可再生性与耕地总量的减少

土地作为一种最重要的自然资源是人类最宝贵的财富，是人类生存的基础。土地具有不可再生性，土地不是人类的劳动产品，不能通过劳动创造产生，而是自然形成的，且随着人们的不断利用日益减少。自工业社会以来，随着人口的急剧膨胀，以及工业化、城市化进程的加快，人类对土地的需求愈加迫切，导致土地的供给越来越紧张，而成为一种稀缺资源。同时，土地资源的容量有限，并非取之不尽用之不竭。人类长期以来对土地的掠夺式利用，导致大量的土地被占用或浪费，沙漠化、荒漠化严重，可利用的土地面积越来越小。

《土地管理法》规定：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”，由此可见保护耕地的重要性，但现实中对这一基本国策贯彻的如何呢？第一次全国土地调查显示，截至1996年10月31日，我国耕地面积为19.5亿亩；2006年10月31日，这个数字锐减为18.27亿亩，10年净减少1.24亿亩，平均每年净减少1240万亩。随之2009年底，第二次全国土地调查展开，调查显示，我国耕地最新数据为203077万亩，比原来数据增加2亿亩。尽管如此，仍不得不面对耕地总体质量不高、后备资源不足的现实。从人均耕地看，全国人均耕地0.101公顷（1.52亩），较1996年一次调查时的人均耕地0.106公顷（1.59亩）有所下降，不到世界人均水平的一半。耕地减少的如此之快有复杂的原因，主要是建设占用、退耕还林、农业结构调整等。从生态建设角度讲，生态退耕和农业结构调整是合乎情理的，减少的耕地大部分是质量低下的耕地。令人遗憾的是，目前城市化过程中的建设用地反而大部分占用的是优质耕地。

2．非合理利用土地引发的诸多问题

耕地锐减使粮食安全得不到保障，我国粮食产量自1998年创造了5.12亿吨的历史最高水平后，连续下降，2003年已经跌至4.31亿吨，虽然2004年以后粮食产量有所增加，但截至2014年粮食总产量也只有60710万吨，还不充分能满足人们的需要。“民以食为天”，粮食是人生存之本，耕地减少，粮食生产得不到保障，很容易引发社会矛盾，不利于社会的稳定。

失地农民缺少物质保障导致社会矛盾加剧，城市化进程使大量农民丧失了土地，失去了最基本的物质保障，而地方政府在征收农民土地时给予的补偿过低，这与政府从征地中取得的利益相比较显失公平。在城市扩张过程中，许多地方政府通过“农转非”撤销了集体经济组织建制，或在“城中村”改造中将集体所有的土地全部转为国家所有，虽然使农民变成了“城里人”，但失去了土地的农民在城市“务农无地，上班无岗，低保无份”，立足谋生非常艰难，长远生计没有保障，导致社会矛盾加剧。特别是大批农民工涌入城市，城市难于承受人口过多的重负，社会秩序混乱，不稳定因素增长。

非合理利用土地造成土地退化、水土流失严重、生态环境恶化，我国是世界上土地荒漠化较为严重的国家之一，现有荒漠化土地40多亿亩，占国土面积近30%，每年因荒漠化造成的直接经济损失达540亿元相当于西北五省（区）全年财政收入的3倍，而最严重的荒漠化即沙漠化也以每年3000平方千米的速度在扩展。国家环保总局发布的《2013年中国环境状况公报》显示，中国水土流失总面积294.91万平方千米，水力原因流失129.32万平方千米，风力原因流失165.59万平方千米。

非合理利用土地导致森林植被破坏严重，大量耕地被占用的同时，林地、草原也被占用，为了增加土地面积，大规模围湖造田、围河造田，造成湿地系统破坏，河流湖泊的数量急剧下降，防洪、蓄洪的功能降低，洪涝灾害频发。土地的不合理利用，生态环境的破坏导致动植物生存环境的恶化，致使我国物种数量急剧减少。据统计，近五十年来约有200种高等植物灭绝，约有400种野生动物濒临灭绝。

（二）切实保护耕地

1．必须对基本农田进行重点保护

《物权法》第43条规定：“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”保护耕地，就是保护农业综合生产能力，保障国家的粮食安全。没有一定的、可供13亿多人口生活的耕地，对中国这样一个人口大国来说非常危险。经济建设与城市化发展不能以盲目牺牲耕地为代价，应把“保护耕地”作为重中之重。

基本农田是耕地中的精华部分，是保障国家粮食安全最基本的依靠，保护耕地最重要的是把基本农田保护好。建立的基本农田保护区制度对于耕地保护发挥了重大作用，应该把这一制度落到实处：一是把基本农田保护区落实到地块，要一个村一个村的落实，一块地一块地的落实。二是严肃基本农田审批制度，保证基本农田存在的永久性，基本农田不能被占用，因为一旦被占用很难弥补。这意味着耕地红线要严防死守，18亿亩耕地红线仍然必须坚守，同时现有耕地面积必须保持基本稳定。可见，国家对于保护耕地的决心。

2．保护耕地应强化所有权的保护作用

从《物权法》角度讲，农民集体对其所有土地享有排他权，不应受到不正当干预，但农村集体所有权是一种“弱势产权”，农村集体土地所有人“农民集体”只是象征性的所有者，政府代表国家实际上掌握和控制了农民集体土地的最终处分权，政府对农用地的征收往往采取强制措施，农用地受工业化、城市化的过度压制，导致大量耕地被占用。

因此，《物权法》第59条规定：农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。涉及农民集体所有财产归属以及集体成员重大利益的事项，必须依照法定程序经本集体成员决定。第60条规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”

显然，《物权法》强化了农民集体对其所有土地的权利，保护耕地只有以《物权法》为基础，将农村集体所有权用严格的法律形式确定下来，方能使农用地向城市用地的转变建立在以市场为依托和政府作为一方民事主体与集体所有权主体平等的基础上，避免政府对农民集体所有权的侵犯，从根本上实现土地的合理利用。

3．改革征地制度并控制征地规模以保障农民权益

在城市化、工业化进程中，征收农民土地引起的矛盾已引起了社会各方面的高度关注，也是当前引发部分农村不稳定的一个重要因素。目前地方政府滥用行政权力，征地规模过大，圈占耕地过多，致使失地农民的权益得不到保障，因此必须改革征地制度：①强化土地利用规划约束和用途管制；②国家要谨慎行使征地权力，把公益性项目与经营性项目严格区分，尽量缩小征地范围；③严格控制征地规模，可征可不征的尽量不征，可用可不用的尽量不用，必须征和必须用的尽量少征少用；④针对目前被征地农民获得补偿过低、农民的权益得不到保障的问题，政府应该给予被征地农民以合理的、公平的、及时的补偿费用，保障农民在征地过程中的权益不受侵犯。《物权法》第42条第2款规定：征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。

4．实行占用耕地补偿制度

《土地管理法》第31条规定：“非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦的或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。”按照这一条规定要求，建设占用多少耕地就要补充多少同等数量和同等质量的耕地，同时在复垦补充耕地时还要兼顾生态环境。目前我国耕地补充仅能达到数量上的要求，还尚未达到质量和生态方面的要求。实现补充复垦耕地的同时，要满足数量、质量和保护生态三项要求：①加大投入，任何单位和个人都不得减免耕地开垦费，建设单位还必须缴纳新增建设用地有偿使用费并不得减免和拖欠；②行政管理机构要把工作落到实处，对耕地复垦工作进行科学规划，对负责补充耕地的单位加强监督管理；③完善《土地管理法》，并配套出台有关耕地占补平衡方面的法律、法规，进一步明确占用耕地和补充耕地的权利和义务；④补充耕地要科学，符合生态规律，不能补充一亩耕地毁坏一亩森林，得不偿失。

（三）坚持可持续发展观

1．房地产资源可持续利用要以“生态物权”为基础

《物权法》作为自然资源配置与利用的基本规则，其关于土地资源归属和利用的制度安排及实施都将直接对“土地环境”产生重大影响，无论是土地资源的合理分配，还是土地的合理利用都是《物权法》的基本内容。如果不能实现土地利用的物权化，仍像过去那样对土地利用进行行政化、僵化的干预，肆意对土地进行征收、划拨，限制私人主体的民事权利，土地利用不可能满足可持续发展的要求，因为倘若私人对物权的稳定没有信心，必定会对土地资源进行掠夺性使用，所以，土地利用的可持续性发展应在物权法得到贯彻，土地利用的物权化过程就是实现可持续发展的过程。

符合可持续发展要求的经济被称为“生态经济”，建立在可持续发展观上的文明是“生态文明”，那么保障和促进可持续发展的物权，可以称之为“生态物权”。应该用“生态物权”去实现土地利用的可持续性，进而推动整个社会的可持续发展。

2．房地产资源可持续利用要坚持土地的集约利用

所谓土地的集约利用，是在土地上合理增加物质与劳动投入以提高土地收益的经营方式。集约利用土地并不是刻意少用土地，而是要充分掌握用地面积、投入的财力、人力和产出之间的比例，所谓产出不仅包括经济产出，还包括生态产出。土地的粗放式利用，势必会进一步激化土地资源不足与人口增长之间的矛盾。在“人口—土地—环境”这一链条中，土地处于中间环节，土地利用能否持续发展直接决定人口与环境能否可持续发展，因此我国的城市化、工业化应该促使土地利用由粗放型向集约型转变。

中国香港、新加坡、日本、韩国等土地资源稀缺的国家和地区，城市建设多采取高密度的土地集约利用模式，其中成功经验应予以借鉴。实现土地集约利用应在结合我国国情的基础上，严格制定和实施相关的法律、法规、政策和规划，进行合理的土地规划，把好农用地转用审批关，以及建立规范的土地市场，实现土地合理利用和城市建设合理布局，减少土地资源的浪费，不断提高土地的利用率和产出率。

3．房地产资源可持续利用应加强宣传教育提高人们的道德水平

人类自产生以来就开始征服自然、利用自然，同时也破坏着自然，最终导致生态环境恶化，使包括土地在内的许多自然资源出现危机。继而人类制定和实施相应的法律、法规、政策和措施来弥补和挽救人类自己犯下的错误，然而这种事后性的保护无法取得理想的效果，实现土地资源可持续发展关键在于人类能主动地去保护和珍惜，防危机于未然。这要求人们具备善良的道德素质，唤起内心的良知，“在终身占有人的占有期内，他应该爱护土地，合于一种善良的利用规则，他不得对土地造成任何的‘毁损’，不得因疏忽或过分地开发以致减少土地的价值”。

所以，土地利用的可持续发展、生态环境的保护必须有广泛的群众基础，需要广大人民群众积极参与，要加强对土地保护、实现可持续发展的宣传教育，提高人们内心善良的道德素质，增强人们珍惜土地的意识，使人类认识到保护土地，保护生态环境都是在保护人类自己未来的利益。

4．房地产资源可持续利用要尊重历史、面向未来

可持续发展是我国经济发展的基本目标和基本任务，可持续发展的核心思想是在经济发展的同时，注意保护资源和改善环境，使经济和社会发展能持续进行下去。房屋建筑作为自然资源和人类智慧的结晶其本身具有价值性、稀缺性和标志性，因此，房屋建筑具有可持续发展能力。特别是那些具有历史意义的建筑，恰恰正是城市发展资源中具有价值性、稀缺性和历史标志性的关键因素之一，历史建筑是历史文化遗产的一个重要组成部分，如同那些珍贵的自然资源一样是不可再生资源，历史标志性建筑同样应当实现可持续发展。

房屋会因时代的变迁其原有的功能逐渐丧失，但是其建筑材料、建筑形式、建筑结构等仍具有可利用价值。房地产的一种功能丧失了，并不代表其整体价值的丧失，还应发掘房地产本身所蕴含的其他价值，特别是房屋在历史长河中积淀下来的文化内涵，为其注入新的功能，最大限度地使用其原有的材料和空间结构，不仅避免拆毁重建而消耗的更多资源，也使其获得新的生机。在房地产开发中，对于具有历史意义的房屋建筑不应一味推倒重建，应当重新利用并且保护其文化价值和内涵，让原汁原味的历史性房屋建筑保留下来，挖掘其潜力和价值，让这些历史文化遗产重新获得新生留给子孙后代。

五、房地产综合开发原则

（一）严格执行城市规划

1．城市规划及其重要意义

城市规划是指为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市的性质、规模和发展方向，合理利用城市土地、协调城市空间布局和管理城市的综合布置和战略安排。具体内容包括总体规划、详细规划和分区规划。

总体规划包括：城市的性质，发展目标和发展规模，主要建设标准和定额指标，建设用地布局、功能分区和各项建设的总体部署，综合交通体系和河流、陆地系统，各项专业规划，近期建设规划。详细规划包括：规划地段各项建设的具体用地范围，建筑密度和高度等控制目标，总平面布置，工程管线综合规划和竖向规划。分区规划是在总体规划的基础上，对城市部分地区的土地利用、人口分布、基础设施配置做出的进一步规划安排，为详细规划的编制提供依据。

城市规划对房地产开发具有重要意义：①城市规划是城市发展的纲领，是房地产开发的重要依据，严格执行城市规划是保障城市土地合理利用与房地产开发经营活动协调进行的前提和基础，是实现城市经济和社会发展目标的重要手段；②城市规划是政府对城市建设进行宏观调控和微观管理重要措施，严格执行城市规划，是对城市房地产开发进行合理控制、实现土地资源合理配置的有效途径；③科学制定和执行城市规划，是合理安排城市各项建设，指导城市有序、协调发展的重要保证。

2．房地产开发要严格执行城市规划

城市房地产开发要严格进行城市规划，从法定程序看，城市规划管理主要体现为“一书两证”（建设项目选址意见书，建设用地规划许可证，建筑工程许可证）。通过“一书两证”的审核与发放，实现对房地产开发选址、开发建设用地和开发的建筑工程规划的管理。在城市规划区内进行房地产开发必须坚持适应经济的原则，开发项目的选址、布局、土地利用及各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。任何单位和个人都必须服从根据城市规划做出的调整用地决定，不得占有道路、广场、绿地、高压供电走廊和占用地下管线进行开发。城市新区开发应当合理利用现有设施，开发城市新区应当具备能源、交通、防灾等建设条件，并避开地下矿藏有保护价值的地下文物古迹，以及工程地质条件不宜开发的地段。现代城市的发展要求把城市从整体上划分为不同的功能区域，如居住区、商业区、工业区等，房地产开发应根据城市规划的要求进行项目的选址与施工。

（二）鼓励发展居民住宅

1．住宅建设极大地推动社会经济发展

随着商品住宅建设的快速发展，以住宅为主的房地产业已经成为国民经济的重要支柱产业。在国家扩大内需战略的实施中，居民住宅消费和房地产投资已经起到重要作用。居住条件的不断改善，带动了居民生活需求的新发展，推动了社会全面进步的步伐。在全面建设小康社会过程中，由于工业化、城市化建设处于加速阶段，住宅科技进步贡献率不断提高，地区之间发展不平衡等因素，住宅建设特别是城镇住宅建设仍有巨大的潜力，还将长期保持持续发展，并成为贯穿我国全面建设小康社会始终的主要推动力。

2．住宅建设关乎社会稳定

居民住宅建设是房屋开发的重要内容之一，居住水平从不同程度上反映了人民生活水平和社会进步水平的高低，住宅建设是社会保障体系的一个重要方面。居民住宅既是人们基本的生活资料，也是人们的主要财产，居民住宅问题的解决既关系到人民的切身利益，也关系到一个国家的社会生活秩序。住宅紧缺与人民要求改善居住条件和居住环境的矛盾是世界各国普遍面临的社会问题。因此，保障公民的住宅权利，改善其居住条件和居住环境，对于维护社会稳定、促进经济发展有重大意义。

3．国家鼓励居民住宅建设

随着住房制度改革的推进和人民生活水平的提高，人们对住宅的需求会越来越大。国家作为管理者有责任和义务去改善人民的居住条件和环境，这就意味着要通过法律与政策导向，引导房地产开发企业投资于居民住宅建设。

目前，为鼓励居民住宅的开发建设，降低开发成本和住宅价格，在住宅建设、投资方向、调节税和土地增值税上已经给予了优惠，且在住宅开发、建设上给予了优惠的贷款条件。由于房价上涨，许多城市居民根本无力购买商品住房，一些地方政府允许居民在城市规划区内自建住房。居民自建住宅，可以大大降低住宅消费成本，减轻购买住房的资金压力，分担了政府的负担，在促进住宅发展和扩大住宅有效供给方面发挥了不容忽视的作用，并且对抑制目前过高的房价起到积极的作用。允许城市居民自建住房也是解决长期以来困扰我国城市居民住房问题的新途径，为城镇居民住宅条件的改善创造了条件。

（三）坚持综合开发、配套建设

1．坚持综合开发、配套建设的必要性

我国在很长一段时间内，由于投资来源分散，城市建设采取的是分散建设、“见缝插针”的小生产方式，造成城市规划难以实施，城市布局混乱，城市建设缺乏整体效益。这种状况难以保证住宅建设与基础设施、公共设施的配套建设和同步建设，给人民群众的生活带来诸多不便，也给后续投资开发造成很大阻碍。房地产开发无论用于生产、生活还是用于经营，都需要一定的配套设施和基础设施，只有这样才能充分发挥该房地产的使用价值，提高利用效率，满足实际需要。《城市房地产开发经营管理条例》第3条规定，“房地产开发经营应当全面规划、合理布局、综合开发、配套建设。”房地产开发应坚持这一原则，否则不仅不能充分实现土地和房屋的最大化价值，更会造成人力、物力、财力的巨大浪费。

2．坚持综合开发、配套建设促进城市发展

改变过去那种落后的、低效率的房地产开发模式，以“综合开发、配套建设”为指针，探索房地产开发的新模式，提高房地产利用效率，促进城市建设朝着健康的方向发展：①尽量避免零星分散地进行建设，选择适当的地段，集中成片地进行开发。避免零星征收土地，避免没有配套设施的住宅、办公、商业用房的建设，防止过多的零星插建，妨碍城市的发展，影响城市的生产、生活，恶化城市的交通、环境等。②严格按照规划和合理的开发程序，先地下、后地上进行建设，保证基础设施先行和环境建设（绿化、学校等）同步实施。③对集中成片地进行建设的新区开发和旧区改建，由取得综合开发资格的房地产开发公司统一组织。从勘测、规划、设计、征地、拆迁，道路、供水、供气、供热、供电、通信、排水、土地平整等工程建设到开发区域内住宅、公用设施、生活服务设施、厂房等建设及出售，都由综合开发公司统一组织进行。④开发区域的规模，多少、标准应当适应城市经济技术水平和城市经济发展的能力，从实际出发、量力而行。

（四）经济效益、社会效益、环境效益相统一

1．房地产开发与经济效益、社会效益、环境效益的关系

经济效益是房地产开发企业从事房地产开发的根本驱动力，是房地产开发企业赖以生存和发展的必要条件，商人的天性中具有追逐经济利益的内容，没有经济效益，房地产开发将会对开发商失去吸引力，进而会影响整个房地产开发市场的发展，最终将影响到人民的“安居”。社会效益是房地产开发对社会产生的效果和利益，也是房地产开发真正价值的体现。房地产开发只有取得良好的社会效益，才能为社会所接受，才能有助于经济效益的更好实现。

包括自然环境效益和社会环境效益在内的环境效益则是房地产开发改善城市形象的重要途径。城市的房地产开发，与生态环境的保护和改善应当相互统一，然而城市土地的利用，往往由于高层建筑林立、绿地面积减少、占用公园、填占水面、人口剧增，以及市政设施不配套等多种原因，加剧了城市生态环境的恶化。这种状况如不加以改变，必然会影响到城市的整体面貌及房地产业的可持续发展。因此，凡是与城市生态环境有关的因素，诸如建筑物的高度、密度、绿地定额、“三废”的排放处理、水质标准、噪声限制、现有绿地面积的保护等，必须立法予以规制。在房地产开发领域中也要践行“科学的发展观”，坚持“绿色开发”，注重生态环境的建设和保护。

2．房地产开发应坚持经济效益、社会效益和环境效益相统一

房地产开发是城市建设的重要方式和过程，经济效益、社会效益和环境效益相统一是城市建设的重要目标，唯此才能兼顾局部利益与整体利益、当前利益和长远利益，房地产开发只有坚持这一原则，才能获得顺利持久的发展。坚持经济效益、社会效益和环境效益三者统筹兼顾，互相促进、和谐发展，就要引导房地产投资者树立全局观念、长远观念，服从全社会的整体利益，严格执行城市规划和综合开发配套建设的方针，自觉遵守城市规划的各项法规、技术规范。规范房地产投资者的行为，克服单纯追求经济效益的倾向。当房地产开发的经济效益、社会效益和环境效益相冲突的情况下，首先维护社会和环境效益，不能一味迁就投资者的经济效益。同时，对房地产开发投资者合理的经济效益也应当予以保护，不能滥用行政权利侵害其经济利益。

房地产开发应特别注重可持续发展这一理念，可持续发展不仅包括经济的可持续发展还包括环境、资源、社会的可持续发展。由于长期以来房地产开发一直处于粗放、低端状态，许多开发项目缺乏合理的规划，乱占、闲置土地严重，城市化进程加快的同时带来了城市资源环境的严重破坏，给城市未来的发展带来了巨大隐患。因此，房地产开发要求政府和房地产开发商对开发项目进行周密合理的规划和设计，既要使城市化建设和进程保持适当的速度和较好的质量，又不能以牺牲后代子孙的未来利益为代价，要实现房地产开发的可持续性，促进经济、土地资源、环境的可持续发展。

六、城市住房商品化与社会保障相结合原则

（一）城市住房商品化

1．完善住房租金制度

目前我国住房商品化程度过高，住房自有率世界第一，据建设部公布的数据显示，城市居民住房自有率接近82%。在国外，城市居民拥有所有权房比率最高的是美国，为68%，英国为56%，欧洲其他国家为30%～50%。住房商品化程度高，并不意味着住房水平高。按照世界银行的标准，发达国家的房价收入比一般为1.8～5.5倍，发展中国家合理的房价收入比应为3～6倍，而我国目前的房价收入比为8倍左右，相当于普通人10～15年的收入。

实行住房商品化，并不意味着住房自有化。居者有其屋，也可以是“享有”，并非必须是“所有”，解决房屋居住问题不能仅局限于购房一条路。目前，充分发挥房屋租赁市场的功能，为那些无力购置商品房者提供租赁房屋居住的机会，不啻为一剂良药。为此，必须改革公房租赁制度并加强对私房租赁市场的管理。

现行的公房租金不仅低于以租赁价值为基础的商品租金，而且低于成本租金，实际上是“福利租金”，这种低房租制严重违背了价值规律，体现不出租金以租赁价值为基础的属性。目前应以实现市场化运作、解决住房供需矛盾为原则，合理确定公房租金，实现租金以租赁价值为基础，使之成为商品租金，这是推进住房制度改革实现住房商品化的一项重要内容。在提高公房租金使租金形成真正的商品租金后，应合理地确定房屋的租赁价格与购买价格之间的比例，使之成为调节住房消费的经济杠杆。利用对房屋租买比价的调整，使住房改革目标得以实现。

此外，进一步加强城市私房租赁市场的管理：①成立专门的房屋租赁服务中心，集中办理房屋租赁合同登记备案及税收代征工作，提供房屋租赁服务；②实行房屋租赁市场指导租金制度，制定公布不同地段、不同结构、不同用途出租房屋的基准租金，使私房租赁的租金有所依据，符合市场规律；③建立房地产中介机构在规定时间内将房屋租赁具体情况向房屋租赁服务中心备案制度；④完善有关房屋租赁的规章制度，使房屋租赁市场更加规范化。

2．健全住房金融制度

个人住房贷款是把职工对住房的潜在需要转变为现实的需要，有利于促进住房销售，加快住房建设和住房制度改革，改善居民的住房条件。1996年由中国人民银行修订颁布的《个人住房贷款管理办法》，对借款人的条件、贷款程序、贷款中的担保与保险，贷款的期限和利率，借款合同的变更和终止作了比较详尽的规定。但《个人住房贷款管理办法》并非法律法规，并且其中的内容尚有不足之处，需要将其中的内容上升到立法层次，并加以完善，以更好地发挥住房信贷制度的功能。

同时，应尽快建立住房反向抵押制度。住房反向抵押贷款是一种新型的金融形式，是住房商品化发展到一定程度的必然结果。从我国实际情况看，城市居民住房自有率有了很大提高，金融机构运作资金来源比较充足，而且金融机构有比较大的积极性开发这种新产品，加之房地产二级市场比较活跃，能够使得金融机构收回的住房及时得到变现，因而建立住房反向抵押制度的条件已基本成熟。住房反向抵押制度的建立，不仅能够进一步健全住房金融制度，还能够盘活住房二级市场，增加房地产市场二手房的供给量，在一定程度上有助于缓解住房紧张的局面，平抑目前居高不下的房价，最终促使住房商品化向着健康的方向发展。

3．统一房地产权属登记制度

房地产权属的登记具有确认房地产权利归属的功能，明确房地产权利的归属是实现住房商品化的前提，也是房地产交易的基础，关系到房地产交易的安全，房地产的交易以交易主体一方拥有房地产权利为前提，而判断交易主体是否拥有房地产权利，以房地产权利的登记、发证为唯一的辨识标准。交易的安全和秩序的井然是市场经济中商品交易顺利进行的重要保障。为确保房地产交易安全，避免房地产交易中真实的权利人与名义上的权利人相分离现象的产生，必须完善房地产权属登记制度。

不动产的权属登记制度包括初始登记、预告登记、异议登记等，《物权法》明确要求建立不动产统一登记制度，以解决长期以来存在重复登记、机构重叠的问题。《不动产登记暂行条例》以《物权法》为依据，充分吸收和借鉴现行各类登记办法的有关内容，对不动产统一登记的范围、机构、簿册、程序、信息平台管理、信息查询共享及法律责任等方面的重要制度予以明确规定，实现了不动产登记法律依据的统一，使得不动产交易的安全性得到提升，避免由于信息的缺失、权属不明确、查询困难等原因而产生的交易风险，对于房地产市场的健康发展意义非凡。

4．规范房地产交易制度

住房商品化的程度可以衡量一个社会的市场化水平，中国的住房向商品化迈开步伐，就必须把住房的生产、流通、分配当作商品来对待。其中住房流通的效率、秩序、安全等在很大程度上又关系到商品化进程的快慢。因此，应对房地产交易，亦即商品房现售、预售、房地产抵押、房屋租赁等制度予以进一步的规范与完善。

商品房的预售制度在房地产市场发展初期对推动和深化住房商品化起着不可忽视的作用，据统计，在房地产开发资金中，预售款已占房地产全部建设资金的50%。然而，随着房地产市场进一步发展和完善，商品房预售制度显露出种种弊端，现阶段的商品房预售制度带来非理性炒作引起商品房价格上涨、泡沫经济严重，并导致房地产市场中各种失信、违约、侵权行为乃至欺诈行为的产生，极大地损害了广大消费者的利益，影响了社会正常经济秩序。同时，国家公权力干预房地产市场出现了失灵与失信的现象，房地产价格居高不下，这在很大程度上是由于商品房预售制度的存在，商品房预售制度给大量投机者创造了炒卖和哄抬房价的机会，致使房地产业的发展走上歧路。

鉴于商品房预售制度的种种负面影响，应严格规制商品房预售的条件：①商品房预售实行首付定金制，根据工程进度付款。②实行商品房预售实名制度和商品房预售合同网上及时备案制度。③对预售商品房实行预告登记制度。通过这些配套制度的补充实现多管齐下的监控，保障购房人的合法权益，抑制房地产开发商的非理性炒作行为，减少并遏制商品房预售制度的负面影响，从而实现商品房预售制度的良性发展。

5．推行物业服务制度

随着住房商品化程度进一步地提高，必须“改变计划经济体制下住房管理体制，建立适应商品经济发展和经营住房管理体制，新型不动产管理模式取代传统行政性房屋管理模式。”推行市场化、专业化运作的现代物业服务制度。

应规范物业服务合同，物业服务合同是业主委员会与物业服务企业双方意思表示一致的协议，是市场经济中物业服务开展的协议基础，也是现代物业服务开展的前提。为尽量减少和避免不必要的纠纷，应规范物业合同的内容，确立双方当事人之间的权利义务，明确责任的归属。

同时，解决物业服务的经费问题：①明确由所有权人及使用人来分摊维护费用。因为住宅小区的公共设施是由所有权人投资建设的，为所有权人共有，开发商无义务承担维护费用，住房条件改善后，居民在住房方面适当多支付些费用是理所应当的，住房方面的支出在消费总支出中所占比例应越来越大。②物业费的收费标准应当遵循合理、公开，以及费用与服务水平相适应的原则来加以制定，以纠正目前存在的收费标准、期限、方式不规范的现象。此外，提高物业服务的社会化程度，通过推行市场化的物业服务制度，不断提高物业服务的市场化程度。建立物业服务项目的招投标制度，把公开、公平的竞争机制引入物业服务行业，规范物业服务市场。

（二）城市住房社会保障

1．实行公共租赁住房制度

2010年，国务院和住房和城乡建设部等七部门联合发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，出台公共租赁住房制度。公共租赁房制度是建立在福利国家与行政给付理念基础之上，关注社会中间阶层居住权的社会管理创新实践，其重要作用在于引导房地产市场的理性规范发展，进而稳定住房消费市场，同时也是克服住房市场失灵的有效手段，对于促进城市经济发展、维护社会和谐稳定具有至关重要的意义。公共租赁住房与其他以销售为主的保障性住房最大的区别在于所有权归属不同。其所有权归政府或相关机构、企业所有，其目的在于用低于市场价或者承租者承受起的价格，向低收入家庭出租住房，以改善这部分群体的住房困难。当低收入家庭收入发展变化时，又有严格的退出机制。

全国各地相继开展了公共租赁住房制度的实践，但是由于公租房制度在我国刚刚起步，相关法律规范不健全，上位法缺失、行政规章不合理、管理主体不明确以及监督机制不健全等诸多实际问题逐渐凸显出来。故此，需不断完善公共租赁住房制度以期更加适应各地情况：①加强国家层面上的立法。制定《住房保障法》与《公共租赁住房管理条例》，使公共租赁住房建设逐渐走上法制化、规范化的道路。②完善相关行政规章的规定。对公共租赁住房的权属作出规定，对承租人的违约行为，以及其他违法行为做出明确规定，保障公共租赁住房制度的实施。③明确相关主体的法律地位。对管理主体和监管主体做出具体明确的界定，并准确定位政府角色，发挥政府作用。④建立多元化的配套机制并完善专项资金运行体系，保障公共租赁住房的建设和制度的顺利实施。

2．健全廉租住房制度

2003年11月建设部发布了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，提出由政府实施社会保障职能，向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供租金相对低廉的普通住房，以保障公民基本居住权利。此后，廉租住房制度在多个城市开展试点工作，制定适合各地情况的管理办法。由于廉租住房制度刚刚起步，相应的配套法律法规亦不健全，在实际操作中困难重重，没有发挥出其应有的作用。因此，有必要进一步健全与完善廉租住房制度，发挥廉租住房社会保障功能。

廉租住房资金来源的不确定问题是阻碍其发展的最大障碍，必须通过立法建立稳定规范的保障资金来源，以保证其支出的需要。廉租住房保障资金应来源于以下五种：①财政拨款，这是廉租住房建设资金的主要来源，应将廉租住房建设资金纳入财政预算。②住房公积金增值收益，根据《住房公积金管理条例》第30条的规定，住房公积金也是廉租住房建设资金的来源之一。③出售公房的收入，从出售公房收入中提取一定数量的资金作为廉租住房建设资金。④发行债券，在资金紧张情况下可启动此项方式。⑤接受社会捐赠，尤其是为低收入老年人、孤儿、残疾人等弱势群体提供廉租住房时，可采用此种方式筹集资金。

此外，健全与完善相关制度：一是廉租住房的申请和审批制度。包括入住廉租住房的申请条件，申请和审批程序，受理和审批机构；二是廉租住房的分配方法。在确定分配时应以廉租住房的社会保障性为原则，严格控制面积与装修标准，一户只能租住一处廉租住房；三是廉租住房的监控制度。包括廉租住房建设管理体系的内部监控制度和租金标准、物业服务各项制度、违约责任等。

3．规范住房公积金制度

我国的住房公积金制度是在借鉴新加坡公积金制度的基础上而制定，旨在通过专款专用来开辟住房建设和消费稳定资金来源的一种政策性强制性住房储蓄，属于住房补贴的一种形式。公积金制度的建立转变了由国家或集体一手包揽住房的建设的局面，对支持住房消费发挥了积极的作用，它是一种住房社会保障措施，具有社会性、互助性、保障性和政策性等特征。2015年6月，住房和城乡建设部、财政部、中国人民银行共同披露《全国住房公积金2014年年度报告》。报告显示，目前全国公积金实缴职工1.188亿人。截至2014年年底，全国住房公积金缴存总额74852.68亿元，扣除提取后的缴存余额37046.83亿元。累计发放个人住房贷款2185.85万笔、42245.3亿元，个人住房贷款率68.89%，比2013年末增加0.33个百分点，但公积金利用效率仍然很低。

因此，要继续推行和完善住房公积金制度，使住房公积金制度更加规范化：①提高住房公积金的覆盖率。目前还有部分企业没有建立起公积金制度，住房公积金的覆盖率仅为正式职工，应大力提倡并鼓励各单位建立公积金制度，国家可以给单位予以适当补贴。②适当提高公积金的缴存数额，合理地确定单位和职工的缴存比例，发挥其提高住房消费的作用。③拓宽个人住房公积金利用方式。将住房公积金用于公共租赁住房租金等多种方式，解决众多普通城镇职工无力购买住房的问题，最大化地发挥住房公积金的价值。