2．公平公正、注重效率、统筹兼顾是构建公共体育服务体系的实践导向

（1） 公平公正

公平公正既是一种价值取向，也是一种实践要求，作为一种政府价值范畴，更多地体现在社会立法和执法的关系领域，即必须做到尊重每个人的政治权利，充分保障每个人的政治权利，使其在政府公共服务的过程中平等地享有各种资源和服务。正如罗尔斯所言“：每一个人对平等的基本权利和基本自由之完全充分的范式都有一种平等的要求，该范式与所有人同样的方式相容，而在这一范式中，平等的政治自由能且只有它们能使其公平价值得到满足。”我们将公平公正作为构建公共体育服务体系实践层面的首要导向，是基于当下中国发展进程中的若干总体性特征，即在由计划经济向市场经济过渡的阶段，由各种原因导致的社会不平等和不公正已成为社会矛盾和社会问题的聚焦点，特别是行业之间、城乡之间和区域之间的贫富差距迅速扩大，区域经济发展的不均衡，往往造成公共体育服务供给的巨大差异，受经济发展条件制约，经济发达地区与欠发达地区、城市与乡村之间公共体育服务资源差异巨大。在欠发达地区往往不能提供基础的公共体育服务，长期存在公共体育服务的硬件建设匮乏，专业的公共体育服务人员短缺的情况。有学者强调，在全面建设小康社会的背景下，农村居民也应该与城市居民一样，享有政府提供的基本公共体育服务。因此，这种情况迫切需要国家统筹规划，不断加大对经济欠发达地区的资源投入。同时，我国的基本公共体育服务供给存在着规模和质量难以满足大众体育需求的问题，比如，国内大多数体育场馆建设的主要目的是作为大型体育赛事比赛用场馆，由于建筑规模庞大，投入巨大，成为公共体育服务建设的“政绩”。2008年让世界惊艳的北京奥运主要场馆之一的水立方、鸟巢等场馆，在北京奥运会结束后，并未真正有效地服务于北京市民的体育需求。

总体来看，公平公正意味着，在目的和价值取向上，公共体育服务的基本宗旨和具体举措应以促进人民体质健康为根本，将增强人民体质作为增进人民福祉的重要内容；在资源的全面开放和权利的共同享有层面，应该确保公共体育服务资源向广大人民群众开放，体育运动基本权益得到保障，并在一定的标准上达到基本权益的均等化；在实践操作层面，落实基本公共服务均等化务必做好两件事情，其一是政府（主体）对基本公共服务供给平均，其二是公众（客体）对基本公共服务享受均等；在制度设计层面，应以政府为主导，鼓励社会参与，形成构建公共体育服务的多元主体。

（2） 注重效率

曾有学者用“钟摆原理”来形象地比喻公平与效率的关系。也就是极端的公平与极端的效率都会导致其向两者的平衡回归。如前文所述，市场经济扩张后形成的“效率至上”的发展容易导致经济与社会的非均衡态势，由此而引导社会的反向运动，即公平公正日益成为了各领域发展的迫切呼声。因此，在以人为本的价值先导理念下，我们将公平公正至于实践导向价值序列的首位。但是，我们也应该看到，就政府提供公共体育服务可支配的资源总量而言，如何有效地配置资源，合理地利用资源，对保障公平公正导向的落实具有极为重要的现实意义。我们应该看到，注重效率本身并不是直接导致公平公正丧失的原因，事实上，任何一个负责任的政府都会追求职能履行的有效性和高效性，问题在于不能将行为操作层面的原则凌驾于行政理念与行政价值层面的原则，不能将对经济领域优先适用的法则简单迁移到社会领域。否则作为公共权力主要行使载体的政府就会忘却其存在的初衷，不顾社会整体利益与公民的基本权益，最终导致公平公正等基本行政伦理的丧失。

目前，在我国的现实国情中，政府作为公共体育服务责任主体和供给主体的角色重合，也是导致公平公正与注重效率两者关系处理失当的重要原因。在一定程度上，作为公共体育服务供给主体的政府，其自利性的倾向是难以回避的。这种以自身利益为出发点形成的供给导向必然在客观上显现为无效、失效和低效的供给现状。这种现状突出地表现在公共体育设施供给领域：一是农村公共体育设施供给与需求的失衡，由于国家长期坚持统一的供给政策，导致以篮球场和乒乓球台设施所占比例较大；同时由于地方热衷建设县“体育中心”、“体育广场”等大型体育设施，针对老百姓体育健身需求的设施类型存在一定矛盾；二是城市社区体育设施布局不合理。我国城市竞技型公共体育设施的建设规模已大大超过休闲型公共体育设施的建设规模。由于公共设施配套是按照“谁开发、谁配套”的原则进行，地块开发规模大小不一而导致体育设施配套的不一，特别是新老社区的体育设施存在明显的差异；三是大型公共体育场馆的重复建设。受我国现行行政体制和管理体制的影响，各地不同层级政府机构、不同系统都在规划、建设体育场馆，特别是在部分省会城市，这种现象尤为普遍。在许多省会城市既有隶属于省政府或省级体育行政部门的体育中心或者奥体中心，又有隶属于省会城市的体育中心，还有隶属于各区的体育中心，这些体育中心的构成和功能基本相似。这些无效、失效和低效的供给决定了政府必须基于现状提升公共体育服务的供给效率。西方新公共管理运动通过追求“3E”为目标，即Economy（经济）、Eff iciency （效率）、Effectiveness（效益），旨在向传统公共经济学的“效率原则”回归，这对当前我国构建公共体育服务体系有着较为现实的针对性和借鉴意义。

政府注重效率的实践导向还必须植根于对公共服务本质的把握上，那就是政府在提供公共体育服务时，应始终坚持以人为本的价值先导原则，坚持满足公民的体育运动需求是构建公共体育服务体系的最终归宿，以公众为中心是公共体育服务体系科学有效的内在要求。事实上，公众的公共体育利益并非个体公民的公共体育利益叠加，而是体现出对公民个体利益诉求的态度，坚持公平公正的改革原则，才能找到“效率与公平”的支撑点。因此，注重效率的原则就要求政府在供给实践中必须坚持均衡发展和科学发展要求，在追求效率与公平协调统一的基础上尽可能地优化资源配置，创新制度设计，构建合理有效的公共体育服务体系。

（3） 统筹兼顾

公共体育服务体系的建构是一项复杂的系统工程，需要处理好体育系统与其他环境变量的关系，处理好公共体育服务与其他相关公共服务的关系，政府部门应着眼于建立健全的体制机制，加强顶层设计，在以人为本的价值先导理念的指引下处理好公平与效率等价值导向的关系，进一步梳理公共体育服务的内容，厘定公共体育服务的责任和供给主体，明晰程序和路径，制定体系化建构的时间表和路线图。国家在《体育事业发展“十二五”规划》中明确提出，要强化公共体育服务职能，加快完善公共体育服务体系，提高公共体育服务水平, 《青少年体育“十二五”规划》也强调，要构建青少年体育公共服务体系，推进青少年体育均等化; 《全民健身计划（2011—2015年）》也指出，要促进城乡体育资源和公共体育服务均衡配置，逐步建成城乡一体化的全民健身公共服务体系。通过这些文件能够看到政府对公共体育服务领域的建设正在不断强化顶层设计的工作。

《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出了实现基本公共服务均等化的时间表，即在2011年至2015年，覆盖城乡居民的基本公共服务体系逐步完善，基本公共服务均等化取得明显进展；到2020年，城乡区域间基本公共服务差距明显缩小，争取基本实现基本公共服务均等化。相应地，这一目标的确定，就要求各级政府从制度层面进行有效统筹，紧跟公共体育服务整体的发展进度。也就是说不仅仅是公共体育服务政策法规的供给要跟上公共服务政策法规体系建设步伐，有层次、有梯度地供给，而且要求公共体育服务政策法规供给必须始终为保证体育领域按时实现公共服务均等化目标做贡献。随着公共体育服务的深入发展，对政策法规资源的全面性和系统性也要求越来越高。这就需要协调各种法制资源，统筹兼顾地加强公共体育服务政策法规的供给。既要服从社会主义法制建设的要求，又要体现公共体育服务的内在特点；既要在公共体育服务的政策法规的立法、执法、监督和法治队伍建设等方面加强系统供给，又要全面实现体育健身场地设施、体育组织建设、科学健身指导、公共体育服务经费投入等方面的均衡供给；既要适合本土化发展的需要，又要有一定的国际法治视野；既要发展各级体育行政部门的供给作用，又要密切联系教育、文化、科技、卫生、社会保障等其他行政部门协同供给；既要发挥全国公共体育服政策法规的整体规划，顶层推进，又要调动地方各级政府，体育及相关部门的积极性和主动性，形成上下联动的合力。

统筹兼顾的原则还要求充分地吸纳市场和社会等多元力量，构建公共体育服务体系良性运行的大格局。正如西方理论与实践表明，公共体育服务除政府供给之外，还包括市场供给和社会供给。市场供给以市场化运作的方式利用经济规律聚合以体育企业为代表的公共体育服务的生产主体，这样不仅能够直接高效地回应多样化的社会需求，也能够高效地配置体育资源。社会供给则侧重于社会团体作为公共体育服务供给主体，常以非营利组织的形式出现。非营利组织作为公共体育服务的生产主体，往往能聚集具有自发自愿性质的社会资源。所以，政府亟须重新界定自身的角色，作为治理的主体，应当更多地着眼于顶层设计，着眼于制度和规则的优化创新，改变过多的行政干预，努力完善政府社会管理和公共服务职能，实现计划经济时期管制型政府向市场化条件下服务型政府治理模式的转变；改变社会与公民之间自上而下的单一“权力—服从”型关系；避免公共体育服务内容重叠；扶持和增强市场供给、社会供给的能力；从制度上界定、规范非营利组织的建立与运作；建立法律法规进行保障。

统筹兼顾还要求从发展阶段和发展层次的角度对公共体育服务体系进行前瞻性的规划布局。应该看到，公共体育服务的内涵是动态的、发展的。在特定的历史阶段和国情之中，界定公共体育服务的内涵，甚至是其具体内容，不仅是一个事实的区分，而且还是一种价值的判断。因此，正确地认识基本与非基本公共体育服务的关系就显得尤为重要。我国基本公共体育服务在于保障广大人民群众的基本体育权利，它是“十二五”乃至今后更长的一段时期内，建立在一定的社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民基本体育需求的公共服务。从这个角度而言，我国基本公共体育服务建设的总体目标和价值追求，是要充分体现其基础性和普惠性，在全民享有体育发展成果的层面，缩小地域和城乡间的差距，促使人人享有的体育基本权益均等化，努力实现社会公平。基于上述原因，公共体育服务体系的建立需以基本权益的制度性保障为后盾，就是说保障公民的基本体育权利，应成为发展群众体育乃至体育事业的一项基本宗旨，并通过法律的形式予以确认和保护。与此同时，我们也应看到，随着经济社会发展，基本公共体育服务的内容、标准会有相应的变化和提高，而当前非基本公共体育服务就可能成为今后的基本公共体育服务。同时，我们要正视区域发展不平衡的问题，比如长三角等地区，相关权益指标在十一五期间已达到甚至超过《国家基本公共服务体系十二五规划》的设定。那么，相应地，政府就应根据经济社会发展水平，适时调整公共体育服务的服务对象、保障标准、支出责任和覆盖水平，保证服务和供给能符合广大人民群众日益增长的体育需求。因此，政府在确保底线的同时，还可以做更多发展性的工作，使公共体育服务随着经济社会发展水平的变化而呈现出不断提高的趋势。

同时，随着科学技术的升级、经济社会的发展、社会需求的多元化，对公共体育服务体系的构建还必须将更多的变量和因素纳入设计和完善的范畴，从而使公共体育服务体系不断迈上新的层次，更加符合时代发展和文明进步的要求。为此，本书专门开展了我国残疾人公共体育服务研究，因为我们认为，残疾人是社会中的特殊人群，属于弱势群体，他们的生存与发展状况已经成为我国社会发展中一个不容忽视的社会问题，保障和维护残疾人权益对中国及世界人权事业发展至关重要。中国梦的实现是惠及全体人民的伟大事业，发展残疾人公共体育事业，既有助于残疾人康复健身、平等参与社会、实现自身价值，又有助于消除社会对残疾人的各种歧视，促进残疾人平等参与社会，共享社会经济发展成果，这关系到社会公平与社会和谐，反映了社会的文明程度，象征着国家伦理与人性的重要维度。

党的十八大报告指出：“必须更加自觉地把以人为本作为深入贯彻落实科学发展观的核心立场，始终把实现好、维护好最广大人民根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，尊重人民首创精神，保障人民各项权益，不断在实现发展成果由人民共享、促进人的全面发展上取得新成效。”同时，报告也明确提出“健康是促进人的全面发展的必然要求”。这意味着全面建成小康社会必须首先建设人民体质健康的社会。为此我们必须坚持以人为本的价值先导理念，坚持公平公正、注重效率、统筹兼顾的实践导向，大力构建公共体育服务的制度体系。

（二） 制度创新：基于新制度主义学派关于制度变迁理论的路径与策略分析

在任何一个领域，为了提高生产效率或增进社会福利，政府经常试图在不同的制度安排中作出选择，而所谓制度安排，就是管束特定行动模型和关系的一套行为规则，对这套行为规则的确定取决于政府所支配的资源总量及其配置方式。当前，就我国体育事业发展领域而言，在竞技体育取得长足发展的同时，体育事业内部各组成部分之间的非均衡性发展已引发了学界和业界的广泛关注，而与此同时，公共体育服务的需求与供给问题使体育事业发展与经济社会发展更加紧密地交织在一起。因此，在全面深化改革的政治经济格局中，构建公共体育服务体系，推进体育强国建设，需要破解上述双重非均衡态势，第一个层面是体育事业内部各组成部分间的非均衡态势，它所需要回应的问题是如何协调好竞技体育和群众体育的关系；第二个层面则是体育事业本身与经济和社会发展之间的非均衡态势，它需要破解的问题是如何去回应经济社会发展的新需求、如何适应经济社会发展的新机制。两个层面的非均衡性内在勾连、彼此嵌入，即要挖掘体育更广泛、更深层的价值，发挥体育在促进人的全面发展、促进经济社会发展中的重要作用就必须以满足人民群众不断增长的体育需求为宗旨，实现体育发展方式的转变，这一转变的实质是一个有效的制度替代和创制过程，其核心是构建能够彰显体育事业公共性的制度安排。在当前的经济和社会发展阶段，构建公共体育服务体系是制度建构的关键所在。它需要学界和业界充分认识到，更新群众体育工作理念，必须充分认识到服务型政府建设背景下的群众体育绝不只是与竞技体育相互区分的一个事业领域，而是一项增进人民福祉、促进人的全面发展的事业，它在根本上就是为了群众的体育，而“发展体育运动、增强人民体质”应该被赋予新的时代内涵和国家战略意义。基于此，以满足人民群众不断增长的体育需求为宗旨，实现体育发展方式的优化转变，就必须把增强群众体育的发展动力作为全面深化体育事业改革的重要契机，以建立和完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的公共体育服务体系为重点，优化我国体育事业发展的顶层设计，充分释放和彰显体育事业的公共性，为完善我国体育制度注入新的内在动力，使其成为能够普遍惠民的人民体育事业。而这项工作的核心就是在新的经济和社会发展形势下，逐步实现体育事业由单一的资源驱动发展向体制驱动型发展转变，通过构建并推行具有特定价值取向的体育制度来推动体育事业整体发展和协调发展，通过建立兼顾公平与效率的制度体系，形成相互协调且稳定有效的资源调控机制，在竞技体育、群众体育和体育产业等多个领域挖掘、释放并整合体育的多元价值，使我国体育事业实现更高层次的现代化发展，真正发挥体育在促进人的全面发展、促进经济社会发展中的重要作用。这种基于特定价值取向推动的体育制度变迁，一旦上升到制度主体主动探索变革路径的层次，就成为一个制度创新的过程。这种推动制度创新的能力是体育强国建设进程中服务型政府建设的重要体现，它在构建公共体育服务领域，主要涉及公共体育服务供给内容的制度创新和供给方式的制度创新。

1．公共体育服务供给内容的制度创新：形成三位一体的服务内容体系

当前公共体育服务处于供给主体单一、效率不高以及满意度较低的特定历史阶段，要求国家对现行体育制度进行创造性的发展，把满足群众的公共体育服务需求建立在促进资源配置效益最大化和公平合理化的制度建构上。我们认为，促进群众体育与竞技体育协调发展，促进体育事业与体育产业协调发展，既是我国发展体育事业的基本原则，也是建构公共体育服务体系的基本前提和根本保障。随着人民群众对体育需求多元化、多层次、多样性特点的日趋显著，公共体育服务的外延和内涵也在发生着改变。如前所述，竞技体育、群众体育和体育产业在我国的现实国情和当前历史阶段中均具有特定的公共属性，三者与公共体育服务体系建设有着密不可分的联系，公共体育服务不应该是群众体育或全民健身的简单延伸拓展，而应是竞技体育、群众体育和体育产业三者有机联系且相互促进而形成的面向全体人民的产品、服务和制度系统。

首先，努力突破全民健身的瓶颈性障碍。全民健身是公共体育服务的基本内容，是凸显体育事业公共性的着力点。随着人民群众生活水平的不断提高，居民消费结构进一步升级，人们对健康的需求将成为生活的基本需求，构成对政府公共服务的基本诉求，政府提供的公共体育服务与广大人民群众的需求存在较大差距，公共体育产品和服务总量不足、公益性较差、公平性不足、服务主体相对单一，供给的持续性不强、随意性过大等方面的问题依然显著。因此，我们要建立健全公共体育服务网络，着力改善基层体育设施条件，有效提升公共体育服务能力。

其次，要强化竞技体育的公共产品属性。竞技体育是满足人民群众精神文化生活的一种特殊公共物品。竞技体育的展示，尤其是高水平竞技赛事是向全社会提供的一种精神和文化产品，它为人民群众共同享用，满足的是社会的公共需要。同时，竞技体育的发展会对群众体育的兴起与发展产生引导示范作用，高水平的竞技体育赛事可以给人们带来欣赏的愉悦，并激发人们的运动热情。竞技体育能引领群众体育的发展，能在培育践行社会主义核心价值观的过程中发挥更大作用。因此，竞技体育与群众体育可以相互促进、协调发展，而将竞技体育纳入公共体育服务体系是服务型政府建设的内在要求，是实现体育强国战略的需要，也是世界竞技体育强国的共同经验。在新的历史时期，根据整个社会对竞技体育需求的变化和体育事业均衡发展的要求，把竞技体育纳入公共体育服务体系进行整体设计，有助于更好地完善竞技体育“举国体制”模式，这既是我国竞技体育公共服务历史演进的自然选择，也是彰显体育事业公共性的重要内容。

再次，释放体育产业的公共体育服务供给潜力。体育作为公共领域的基本属性和体育产业生产和提供的产品属性决定了体育产业在提供公共体育服务方面的巨大潜力。我国体育产业是伴随着体育事业的体制机制改革不断发展演变的，在当前的经济社会背景下，坚持以人为本的价值先导理念，必须不断充分发挥体育产业的牵引作用和内在活力。作为体育产业三个重要组成部分的体育场馆服务业、体育竞赛表演业、体育健身休闲业都具有准公共体育服务性质，而发展体育产业可以通过盘活公共体育服务存量资源来提高公共体育服务效率，扩大公共体育服务人群，丰富公共体育服务内容，提升公共体育服务质量。尤其是体育产业的发展有助于更好地满足广大人民群众的体育需求，充分运用市场机制配置体育资源，调动广泛的社会力量，为人民群众提供更多更好更丰富的体育产品，提高广大人民群众的体育意识，激发参加体育运动的热情，释放推动竞技体育发展的活力，拉动体育消费潜力。在新传媒技术日益发达的时代环境下，体育产业生成的各种产品和服务内容能通过有效的传播手段进入寻常百姓家，还能通过日新月异的媒介技术增强人际间的互动，发挥体育在促进社区和社会和谐中的作用。

综上所述，竞技体育、群众体育和体育产业均与公共服务体系的建设有着密不可分的关系，三者的协调发展有利于推动体育公共服务体系的建设和完善。公共体育服务供给内容的制度创新就是要通过硬件和软件等层面的统筹兼顾，形成三位一体的内容体系。

2．公共体育服务供给方式的制度创新：形成多主体参与的制度创新格局

公共体育服务供给方式的创新是公共体育服务体系构建的核心，同时也是一个涉及我国体育事业改革的重大制度更新。制度更新和变迁是一个制度替代、转换和交易的过程，其实质是一种效率更高的制度对另一种制度的替代。在这个意义上，制度变迁是对现有条件下制度供给与制度需求不均衡的一种回应，而制度创新则是对现存制度的主动变革。任何领域的制度生成和变迁都是一个人为创制和实践的过程，是不同主体博弈互动的结果。理论上，体育制度创新的主体包括各级政府、各类市场主体、社会组织以及公众，他们均可提供有效的制度安排，从而形成一个可供现实选择的制度集合。从我国国情的历史轨迹和先前经验来看，制度生成的主体相对单一，政府始终在体育事业发展中扮演着制度变迁主导者的角色，其推动制度变迁的力量较企业、社会组织和公众有着显著的优势，且这种变迁通常是由政府命令和法律引入和实行的强制性制度变迁。新制度学派提供了两种分析制度变迁的理论范式，即强制性制度变迁和诱致性制度变迁，前者是指由行政命令和法律引入和实行的制度变迁，而后者则是由现有制度格局中的潜在获利者倡导、组织和推动的制度替代，它由个人或一群（个）人在响应获利机会时自发倡导、组织和实行，从而导致现行制度安排不再是这个制度安排集合中最有效的一个。这两种范式对我国构建公共体育服务体系具有十分现实的理论指导意义。

正如新制度主义学派所言，制度创新的供给主要取决于政治秩序提供新制度安排的能力和意愿，国家在制度创新中有强制优势、组织优势和效率优势。一般而言，国家提供新的制度安排的意愿既取决于其对制度创新成本和收益的理性权衡，同时也受到了各种制度变迁诱导因素的作用。从完善顶层设计的角度而言，国家在制度创新中无疑具有强制优势、组织优势和效率优势；对解决需求导向的缺失而言，市场和社会在协作机制层面的适用性无疑较强；而在价值动机层面，国家对公共利益的代表则更为广泛和权威。因此，不同选项对公共产品和服务供给都有着优势性的价值，互相之间还存在着一定的竞争关系，而这种可竞争、可选择以及可组合的特征构成了治理语境下公共体育服务制度创新的一个最重要特征。

正如前文所述，我国体育制度变迁的动力一方面源于体育系统内部诸要素间的非均衡状态，另一方面在更大的程度上也是体育制度本身与包括市场机制等在内的经济社会制度之间的非均衡性所致。自20世纪90年代初，中央明确提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济以来，由经济发展派生的制度诉求在国家建设中不断得到回应，而这一过程也表现为不断重构国家与社会关系，并在两者互动之中对社会进行重塑、培育和再组织的过程，同时它也是一个“社会权利”被确认和赋予的过程。特别是随着由生存型向发展型社会转型，社会对公共服务的制度诉求不断彰显。就公共体育服务而言，这种制度诉求主要表现在两个层面。第一个层面是对保障公众基本体育权益的制度诉求，它所需要回应的基本问题是解决群众日益增长的体育需求与政府所能提供的体育资源之间的矛盾，是如何促进群众身体健康、满足群众日益增长的体育文化需求，这一制度诉求的实现就是通过法律形式对政府保障公众基本体育权益、发展以促进全民族健康为着眼点的体育事业给予制度确认和约束，其内在的逻辑是经济和社会发展对体育事业的倒逼，是政府对体育事业发展在特定的经济、社会和政治条件下进行调节和优化。因为，随着经济社会的发展，一个以全民族的健康和体育公共需求为价值导向的制度变迁乃至制度创新对国家体育事业的发展而言，其预期收益将大于预期成本，从而使得政府具有推动体育制度强制性变迁的动机和意愿。《国家基本公共服务体系十二五规划》对实施基本公共体育服务建设工程提出明确要求，“十二五”时期基本公共体育服务国家基本标准的出台，可视作国家在制度层面对体育事业发展作出的回应，是对政府公共体育服务供给责任予以明确的制度约束，这使得政府成为了公共体育服务供给的责任主体。

然而，实现第一个层面的制度诉求将逻辑性地衍生出第二个层面的制度诉求，那就是如何对现行体育制度进行创造性的发展，根据以人为本的价值先导理念和公平公正、注重效率、统筹兼顾的实践导向，把满足群众的公共体育服务需要建立在促进资源配置效益最大化和资源配置公平合理化的制度建构上，协调群众体育和竞技体育，协调体育事业和体育产业关系，从而更好地激发体育的经济价值、社会价值和政治价值。这一制度诉求的实现不仅要以政府推动强制性制度变迁的意愿为前提，而且需要体育事业的发展顺应经济发展、社会发展和政治发展的趋势，解决现有制度框架内的非均衡性问题，特别是要利用市场化机制和社会化力量，对以竞技体育为主导、以资源驱动为核心的制度安排形成一种更加高效的制度更新甚至替代，打破原有制度框架中供给主体、内容和渠道单一的现状，而这种更新和替代需要政府充分吸纳有助于推动制度变迁的诱导性因素。在居民消费结构不断升级，体育需求不断呈现出多元化特征的形势下，2014年国务院出台《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，有利于激发市场和社会等多元主体力量，形成更加多元的公共体育服务供给制度，这在全民健身已经上升为国家战略的当前更有着极为现实的意义。而对推动体育制度变迁、构建公共体育服务体系而言，至少存在以下三种诱导性因素可资利用。

（1） 培育公共体育服务的市场供给主体

社会主义市场经济制度的完善有助于促进各类资源有效配置，按照市场机制配置体育资源，积极培育公共体育产品和服务的市场供给主体，能够改善公共体育服务领域政府投入不足以及区域之间投入失衡的结构性矛盾，并且在此基础上解决因历史积累和地域差异所造成的公共体育服务需求差异化和分层化的问题。同时，激发企业的活力，能够拉动体育消费潜力，推动体育产业的发展。吸纳市场力量参与公共体育服务的供给可分为直接供给和间接供给两种方式。直接供给包括企业为体育消费群体直接提供产品和服务，参与公共体育设施的开发建设，进行资本投入和运营。间接供给主要是市场主体与其他组织达成合作协议，扮演服务生产者的角色，通过市场化的运作手段，实现公共体育服务供给。根据目前国内外的实践经验，对市场力量的制度性吸纳和利用包括公私合作、凭单制、服务购买、合同出租等，其中公私合作的形式更多运用于公共体育设施领域，如由政府资本和社会资本共同投资建设公共体育设施。

（2） 加强对体育社会组织的制度性吸纳

公共物品具有外部性特征，政府和市场在满足多样化体育需求方面分别存在着“政府失灵”和“市场失灵”的可能，而社会空间的日益拓展有助于包括社会组织在内的多元主体参与公共体育服务资源的生产和创造，使其在“政府失灵”与“市场失灵”的中间地带有所作为。成熟的体育社会组织可以与政府进行更加有效的信息沟通，提高政府在购买公共体育服务的过程中契约签订和项目实施的效率，从而达到优化资源配置、降低行政成本、提高服务效率的目的。“我国传统体育行政管理制度在一定程度上不仅制约了体育非政府组织发展，也制约了体育行业进一步发展，使得我国公共体育服务在根本上无法进一步得到优化。”随着各种体育组织和社会利益团体作为初级的行动团体提出政策倡导，拓展参与公共体育服务生产与供给的渠道，多元供给的局面将逐步形成，而政府则应在制度层面对社会组织进行规范和管理，逐步完善监管长效机制，确保其提供的公共体育服务能够优质高效地满足群众的体育需求。

（3） 激活公众力量参与体育治理

自20世纪90年代初以来，由经济发展派生的制度诉求在国家建设中不断得到回应，而这一过程也表现为不断重构国家与社会关系，并在两者互动之中对社会进行重塑、培育和再组织的过程，同时它也是“社会权利”被确认和赋予的过程，其突出表现就是各类谋求自身利益的多元主体的出现，利益诉求推动公众争取更多的知情权、表达权、参与权和监督权，他们对健康权等权益实现的期待不断增长，由此而形成的自下而上的推动力量加速公共服务制度的转型，形成了推动服务型政府建设的外部动力。要提供有效的公共体育服务，取决于所有利益相关者间的信息流动。我国地域辽阔、民族众多，不同区域和社会阶层的群体对于公共体育服务的需求存在一定的差异，政府和其他供给主体提供的产品和服务需要建立在公众偏好及评价的基础上，这样才能使公共体育服务供给与需求达到均衡，供给效率达到最优。从历史演进的角度看，有学者指出，政府对包括群众体育在内的体育事业的治理能力不足主要表现为制度建设欠缺系统性、针对性和回应性。因此，有学者提出对我国群众体育“贫困”的治理应由输入式治理为主逐步转向参与式治理。这种参与式的治理应该包括发挥社会组织和公众参与的力量。

综上所述，强制性制度变迁和诱致性制度变迁这两种不同的范式对我国体育制度创新的路径选择有着理论上的借鉴意义。随着市场、社会和公众等力量的兴起，制度变迁将不仅是一个由国家强制推行、自上而下的过程，而且将是一个由各种获利机会诱致变迁需求、自下而上的过程。当前，政府购买社会服务和推动社会组织发展等举措正在朝着制度化的方向发展，随着市场在资源配置中逐渐发挥决定性的作用，社会组织的力量日益壮大，体育制度的创新主体将呈现日趋多元的态势，各种体制外的行动主体将试图在新的制度安排中寻求获利机会，这一过程“意味着现行利益分配模式的打破和再造，不同利益集团之间的利益博弈结果决定了制度变迁的过程和方向”，政府如何应对、利用、吸纳这些诱致性制度变迁的机会对于推动我国体育制度创新和构建合理完善的公共体育服务体系将起到至为关键的作用，而这一制度创新的过程也是一个由政府、市场、社会组织和公众等多元主体共同参与建构的过程，由此生成的制度系统有利于面向人民群众的体育需求，深化体育事业改革创新，更好地满足广大人民群众的公共体育服务需求。

在传统的制度安排中，公共体育服务由政府独家提供，供给内容、数量、途径等都由政府这个单一的权力中心来决定。从公共体育服务运行过程来看，政府不仅要负责资金的投入，同时还要负责具体的服务生产。在建立与完善社会主义市场经济体制的当下，政府允许市场主体进入供给领域，使得供给主体筹资方式和筹资渠道日益多样化，有助于提高公共产品和服务配置效率。同时，民间体育组织的参与能够在一定程度上弥补政府与市场供给的缺陷。繁荣源于竞争，供给主体之间的竞争是公共体育服务质量的根本保证，但这一均衡的实现又必须建立在各主体之间的合作与协调之上。在公共体育服务供给过程中可以充分利用市场创造的激励机制和民间组织的灵活性、应变性等特点，根据具体的经济社会环境，采取不同的组合方式，保证公共体育服务的供给效益，这可以为我国选择科学有效的公共体育服务供给模式提供有益借鉴。因此，妥善运用两种制度变迁范式对于形成公共体育服务的运行模式，转变体育发展方式具有一定的理论指导价值。

然而，强制性制度变迁和诱致性制度变迁对已经形成特定制度安排的系统而言有着各自的利弊。由国家主导的强制性制度变迁具有稳定性、连续性和可控性的特点，能在短时间内将特定的价值导向、运行模式和供给方式输入到制度系统中，比如国家可以通过对公共体育服务体系的规划设计、标准制定和示范区创建来高效率地推进制度变迁。但如前文所述，制度也有长期性、稳定性和关联性的特点，一旦形成特定的制度结构，潜在的利益和价值创造主体就无法在既定结构中实现其目标，只有当一项新的制度安排能对其成本和收益予以考量，才能吸纳新的创造主体，进而增加全社会的收益和福祉。同样地，诱致性制度变迁虽然能够提供更加高效的制度替代方案，摆脱旧制度的惯性依赖，但却具有偶发性、不稳定性和不可控性的特点，同时还可能造成“搭便车”等负面效应，而且一般而言，诱致性制度变迁通常需要得到国家的推动才能实现。换言之，基于政府主导的制度创新与社会主导的制度创新均有难以避免的负面因素，有效消除两者负面因素就需要建立起政府与社会互补型的体育制度创新模式。因此，总体而言，必须要把强制性制度变迁和诱致性制度变迁的优势有机结合，使由多主体参与的制度创新形成优胜劣汰的良性竞争效应。政府作为治理的主体，应着眼于制度和规则的优化创新，减少不必要的行政干预，完善政府社会管理和公共服务的职能，扶持和增强市场供给、社会供给的能力；市场供给则利用经济规律聚合以体育企业为代表的公共体育服务生产主体，高效回应社会的多样化需求，更好地配置体育资源；社会供给则侧重于社会团体作为公共体育服务供给主体，聚集具有自发自愿性质的社会资源。

四、 公共体育服务体系的基本架构

根据当今我国公共体育服务的现实需求以及公共体育服务内容与供给方式创新的要求，我们认为，一个科学有效、合理完善的公共体育服务体系应包含设施体系、组织体系、运行体系、政策体系和监督评估体系。这五大体系覆盖了公共体育服务的整个环节、流程，层层递进、相辅相成，相互渗透，共同构成了完整的公共体育服务体系。

（一） 公共体育服务设施体系

公共体育设施是公共体育服务体系建设的基础性平台，也是提供公共体育产品和服务的载体，该体系主要包括公共体育设施的规划、建设、运营和管理，是我国公共体育服务体系的基础核心环节，是一项庞大而复杂的系统工程，它是由满足公众公共体育需求的各级各类体育场馆和健身场所设施等要素构成的有机整体。公共体育设施的建设和管理水平直接关系到人民群众基本体育权益的实现和体育发展成果的共享程度。近年来，国家对公共体育设施的投入逐步加大，公共体育设施的数量和质量都有了显著提高。但同时也必须看到，我国公共体育设施建设仍是我国基础设施建设的薄弱环节，而且还存在着布局不合理、基本数量较少、缺乏维护和管理、利用率不高、资金投入不足等诸多问题。《体育事业发展“十二五”规划》中，第七条、第八条、第九条以及第十条分别对公共体育设施发展目标、规划制定与实施管理、全民健身设施建设以及进一步推动体育场馆向公众开放的相关内容做了规定，明确了公共体育设施在群众体育发展过程的基础作用。然而基于我国地域、人口和发展阶段的显著差异，国家层面的规划和政策受到了社会、经济、文化等种种因素的制约和地理条件、人口分布、资金因素等各方面的影响，我国公共体育设施的建设和发展仍然是制约公共体育服务的一大瓶颈，尤其是如果不能从制度化的层面理清我国公共体育设施的总体框架和所属内容，就不可能构建起公共体育服务体系必要的基础和载体。因此本书将在公共体育设施中分析我国城市社区体育设施、农村公共体育设施、大型公共体育场馆的发展现状，分析公共体育设施的整体需求特点与变化趋势，诊断我国公共体育设施发展存在的问题，提出我国公共体育设施建设的指导思想与基本原则、总体目标与主要任务以及促进我国公共体育设施建设的对策建议。我们认为，就构建体系而言，做好公共体育设施规划的顶层设计工作是推进公共体育设施建设的重要前提。对全国公共体育设施的规划、建设和利用应做统筹安排，要立足于整体性视角确立公共体育设施的发展规划。在具体规划层面，要完善国家整体规划、省市规划和区县规划的统一和协调，将公共体育设施专项规划列入地方区域经济社会发展总体规划中。

（二） 公共体育服务组织体系

公共体育服务组织是有效配置公共体育资源，是组织并向公众提供基本的体育产品及体育服务的功能载体，是满足公众公共体育服务需求，保障公民体育权利实现的重要力量。我们认为，从计划经济体制转向市场经济体制，是一个从一元化公共体育服务组织体系转向多元化公共体育服务组织体系的过程，也是一个艰难的变迁过程。我国虽然已经初步演化生成了多元化公共体育服务组织体系的框架，但这个组织体系仍然不完善，仍然存在着政府较强、市场较弱、社会组织更弱的失衡现象。公共体育服务组织体系建设所要打造的是一个生产、供给、配置公共体育组织服务的庞大体系。我们认为，公共体育服务组织体系的建设与完善，既要契合我国群众体育发展的整体发展需要，也要体现组织建设在公共体育服务母体系中的角色与职能，通过公共体育服务组织的建设，从根本上满足人民群众健身参与过程中的组织服务需要。在公共体育服务组织建设的整体框架中，包含政府、社会、市场这三个主要的动力来源。在现阶段，各级政府首先是提供公共服务的责任主体。政府作为公共利益的代表，必须承担法律赋予的公共服务责任，事实上，只有政府才能有能力有组织地、最大限度地向人民群众提供公共体育服务。

（三） 公共体育服务运行体系

公共体育服务运行体系主要由公共体育服务的计划组织、生产供给、政策制定、财政保障、绩效评估等要素构成，是公共体育服务体系所具有的、使其整体保持正常运行所需要的各种功能的组合、联动和循环，是公共体育服务体系各组成部分或要素之间相互联系、相互制约、相互作用的运行方式，是推动整个公共体育服务体系沿着正确的轨道健康运行并不断向前发展的方式。构建公共体育服务运行体系是指在合理划分与配置公共体育服务管理权限的基础上，为保证公共体育服务的高效和有序运转，通过制度安排和部分社会与市场功能的介入而形成的公共体育服务体系各要素之间相互联系和相互作用的模式，它反映了公共体育服务供给的基本结构、公共体育服务的评价、可利用的公共体育服务以及对公共体育服务产品提供过程的民主参与等作为制度运行的核心内容，并结合资源能力确定在何种时候供给何种内容和水平的公共体育服务，体现了公共体育服务体系运行的基本要求，它所要解决的中心问题是，“通过何种运行模式让公共体育服务科学、合理运行，并构成系统”。本书的公共体育服务运行体系从学理层面分析了公共体育服务运行体系的主要构成，当前公共体育服务运行体系存在的问题，构建公共体育服务运行的指导原则，公共体育服务供给的基本思路以及公共体育服务供给的机制建设。我们认为，当前我国公共体育服务运行体系的重点和难点主要是公共体育服务的财政投入机制和供给机制问题。公共体育服务领域的财政投入是促进我国公共体育服务体系构建的重要的财政资源，推进公共财政投入机制改革中，促使更多的财政收入投入公共体育服务领域，增强基层政府的公共体育服务供给能力。同时，根据上述着力形成多主体参与的制度创新格局的要求，公共体育服务供给的过程，应实现由以政府为单一供给主体的公共体育服务的供给模式向以政府、非营利组织、企业、社区、私人等共同参与的多元化供给模式的转变，这是优化我国公共体育服务运行体系的必然要求和趋势。

（四） 公共体育服务政策法规体系

政策法规体系是保证公共体育服务体系健康运行的法制基础。《中华人民共和国体育法》《全民健身计划纲要》《公共文化体育设施条例》《奥运争光计划》《关于加快体育产业发展的指导意见》等政策法规在我国公共体育事业的发展中发挥了重要作用。但面对构建公共体育服务体系的任务，还缺少规范政府公共体育服务职责的法规、缺少保证公共体育设施公益性的法规，缺少相关的减免税的政策等，需要结合我国国情，充分吸取国外的先进经验，提出我国公共体育服务政策法规体系基本框架和内容结构，这一基本的框架主要包括公共体育服务的基本政策法规、规范公共体育服务的主体与客体以及规范公共体育服务生产、交换和消费等；内容结构主要包括公共体育服务设施政策法规、公共体育服务人才政策法规、公共体育服务资源政策法规、公共体育服务供给政策法规、公共体育服务消费政策法规、公共体育服务安全政策法规等。我们认为，我国公共体育服务政策法规供给的内容应该包括高法律位阶的公共体育服务政策法规、规范政府与社会关系的公共体育服务政策法规、公共体育场地设施建设使用的政策法规以及公共体育服务志愿者使用的政策法规，法规供给的重点应把握一定的原则：在立法上，以健全公共体育服务的下位法为重点；在执法上，以建立体育部门行政执法制度为重点；在监督上，以实行体育部门行政问责制度为重点；在法治教育上，以强化行政主体法治意识为重点。公共体育服务政策法规供给的方式应力求由被动供给向主动供给转变，由经验决策向科学、民主和法制决策转变，坚持内生方式与外生方式结合。

（五） 公共体育服务监管和绩效考核体系

随着我国社会经济水平的提高和居民健身意识的增强，国家对公共体育服务的投入不断加大，对公共体育服务投入的效果和效益也愈发关注。因此，如何评价公共体育服务成为目前亟待解决的一个问题，而公共体育服务能否满足居民的公共体育需求，也对建立公共体育服务的绩效评估体系提出了迫切的要求。我们认为，公共体育服务监管是政府运用公共权力制定和实施规则与标准，以约束独立运营的公共体育服务机构，以确保公共体育服务的导向、效率和公平的手段。公共体育服务的绩效考核主要是针对公共体育服务水平的评估，是在有明确的公共体育服务数量和质量标准基础上的评价。明确的标准化是各国实现基本公共体育服务均等化的经验，也是我国实现基本公共体育服务均等化的重要步骤。如前文所述，公共体育服务应以满足公众体育公共服务需求、维护体育权益为宗旨，但对于所必须提供的公共体育服务的标准，目前我国政府的定位还不够清晰，政府和市场的分工边界模糊，缺乏针对各级体育行政单位的公共体育服务绩效考核体系，从而导致工作目标偏离、公共服务的数量不足、质量低下、效率不高，难以满足广大群众的需求。因此，提高公共体育服务水平除了通过建立科学的规划体系、组织体系、设施体系、运行体系外，还应建立一个有效的公共体育服务监管和绩效考核系统。其中的关键在于建立起以社会公正为导向、提升公众满意度与参与度为基本目标的政府公共体育服务监管和绩效评估指标体系。这一体系的构建应当结合当前我国政府“民生问题”、“以人为本”及其“服务型政府”等背景，力求这一体系能够提升政府公共体育服务的质量和公民的满意度；推动我国政府公共体育服务监管和绩效评估与西方国家政府公共体育服务监管和绩效评估接轨，促进我国公共体育服务体系良性发展。因此，该部分内容结合当今时代背景，结合我国区域发展的实际，明确我国公共体育服务监管体系的基本框架，提出公共体育服务监管体系的主要内容、运行机制和保障措施，同时该部分内容还将借鉴西方公共服务绩效考核的经验与启示，以地方性个案为典型，提出我国公共体育服务绩效考核体系的总体思路、构建原则、指标体系和基本框架。我们认为，无论是公共体育服务监管还是绩效考核体系的建立，都应以公众需求为中心，提高群众对政府公共体育服务的满意度；以服务为根本，促使体育行政主管部门树立服务意识；以奖惩为手段，提高体育行政部门的责任意识；以公共性为特征，追求实现公共利益的最大化。这些原则与公共体育服务体系整体的构建理念应是完全一致的。

五、 以服务型政府建设为动力构建公共体育服务体系的基本策略

改革开放以来，我国公共服务制度变迁的脉络显示，影响我国公共服务制度变迁的关键因素一是市场经济体制改革引发的社会公共需求的变化，二是由管制型政府向服务型政府的转变。服务型政府将公共服务的制度化供给纳入自身的基本职能，体现的是一种制度创新意愿，而制度能力则体现了服务型政府的内涵，它与政府职能转变存在着密切的关系。政府职能转变的核心是提升政府能力，其根本体现是能否实现有效的治理。世界银行在《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》中指出“建设一个能更有效地促进经济和社会可持续发展的政府，首先必须使政府的作用与其能力相符”。因此，对于构建公共体育服务体系所需推动的体育制度创新而言，政府在引导制度变迁过程中的制度能力面临双重挑战，一是政府对强制性制度变迁的推动需保有适当的行政权力，二是政府对诱致性制度变迁的有利因素需加以制度性吸纳，有效的制度创新需要在有序的规制和有度的管制之间保持适当的张力，使各个制度创新主体形成良性的博弈，这就要求政府的制度设计、更新和建构必须结合上述路径选择，遵循有效的创新策略。本书认为，构建公共体育服务体系是转变体育发展方式、深化体育事业改革的战略契机，推动制度创新是一项重中之重的工作，而以服务型政府建设为动力构建公共体育服务体系需遵循以下策略。

（一） 加强政府自身的制度更新能力

在公共体育服务领域，政府是基本公共体育服务均衡化供给的责任主体和制度创新主体，对这些职能履行的关键是破除既有体制的弊端和惯性，把政府和潜在的多元创新主体有效结合起来以提供高效高质的公共服务，这样的体制性突破意味着包括竞技体育中作为公共产品和服务的部分也应交由专业的生产者，政府主要承担监管职能。但这种职能转变的最大障碍就在于长期形成的制度锁定状态，特别是现存制度安排在很大程度上会影响制度变化的供给能力，因为作为一种历史遗产和制度存量，它既会在很大程度上决定未来的制度选择，也会强化现存制度的刺激和惯性。在这种情况下，提升政府自身的制度更新能力就显得尤为重要。正如《国家基本公共服务体系“十二五”规划》所指出：“把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供，是我国公共服务发展从理念到体制的创新。”这种从理念到制度的创新一方面得益于改革开放进程中的思想解放，另一方面也得益于对各种先进制度文化的学习借鉴。限于我国公共体育服务发展时间不长，可资开掘的经验有限，要在短时间内建立起操作性强、要素完备且有机协调的制度体系，必须把立足本土推进制度创新与有效移植成熟经验结合起来。虽然在我国改革开放的进程中，“摸着石头过河”、“增量改革”、“成熟一个，推广一个”等内生式的制度创新模式体现了强大的生命力，但需要消耗大量的资源和时间，对缓解当前公共体育服务的供需矛盾显得捉襟见肘，而适当地采用外生式的制度创新策略对提升政府自身的制度供给能力有重要作用，即有效借鉴、移植、扩展其他国家或其他行业的相关制度模式，这样既可通过积累本土经验作为制度创新的依据，又能通过有效的制度迁移保持相对较高的体制效率。比如，已有学者通过与公共文化服务体系的比较研究指出，我国公共体育服务体系建设可借鉴其经验，构建一个由设施网络、供给方式、保障体系、人才队伍和监管考评等构成的完善体系。这种制度迁移和复制的可能性使得作为制度创新优势主体的国家能通过推行科学有效的强制性制度变迁形成对国家或某一特定领域的善治，这对保持着巨大体制惯性的我国体育事业深化改革创新有十分现实的意义。

（二） 加强制度创新的协同力度

服务型政府作为社会主义市场经济条件下行政管理体制改革的目标模式，涉及经济体制、社会体制和政治体制等多个领域，是具有系统性的复杂工程。国家治理体系中的制度巨系统由相互勾连和嵌入的子系统构成，每个单一制度都是在特定时间内为执行特定的功能而设定，制度变迁则会导致关联制度之间的摩擦加剧，因此制度创新必须协调制度系统的功能性需求。我国公共体育服务体系构建除了涉及体育主管部门，还需要协调财政、国土、交通等众多相关部门，而具体政策的实施更要以处理中央与地方关系为基础，包括逐步理顺事权关系，对区域性的公共服务作为地方事权建立与之相匹配的财税体制。为此，必须建立由体育行政部门牵头，多部门密切配合的跨部门协同机制，真正做到在制度顶层形成系统、科学、有效的架构，形成各部门和各层级责任明确、措施有力、联动高效、问责到位的格局。此外，如前文所述，现代公共服务供给的一个重要特征是治理主体的多元化，它超越了以往政府单一主体的模式，强调政府、非营利组织、营利组织等各种社会权力主体的共同参与，为此政府必须通过发挥顶层设计的功能，对以市场、社会和公众为主体的体育制度创新采取因势利导和兼容并包的策略，在此基础上由政府依据社会对制度创新的需求对体育制度安排进行选择和优化。同时，制度创新的协同性对于在城乡二元结构特征显著的我国完善公共体育服务体系具有格外重要的意义。根据研究团队的调研数据显示，我国公共体育服务在场地设施、组织化程度、形式内容和满意度方面存在较大的城乡差异，尤其是城乡居民参加体育活动的组织化程度较低，形式和内容不够丰富，对公共体育服务供给的满意度不高，且在公共体育设施的规划方面，国家层面、省市层面和区县层面仍不尽统一和协调，导致这些现象的主要问题在于位于城乡不同层面的制度和规划在设计、执行、保障和监管等各个方面尚未形成有机协调的机制，而解决这些制约公共体育服务发展的瓶颈问题，就必须在政府宏观层面加快推进行政管理的体制改革和职能转变，从制度顶层强化对公共体育服务体系运行的监管职能，切实改变在制度领域各自为政、互不协调的弊端。

（三） 加强制度创新的民主决策力度

任何一个政府面对的制度选择集合均受到信息与知识储备的束缚，由于储备的不足，政府也可能无法建立一个正确的制度安排。长期以来，管理主义的决策模式一直居于我国行政管理科层体制的核心，在这种模式中决策者对公众的政策偏好甚至需求进行塑造，公众独立的需求和政策偏好则缺乏有效的政策输入途径，这与服务型政府建设的内在原则是极不相符的。在我国公共体育服务的供给过程中，自上而下的精英决策特征也较为明显，民众多元化的需求无法在决策过程中被充分回应，特别是在我国农村地区大力推进城镇化的过程中，居民体育文化需求的分层化和差异化特征显著，而其诉求表达渠道单一，由关门决策形成的制度安排无法适应其需求，故导致公共体育服务的供给与需求存在较大的脱节。因此，以满足人民群众体育需求为宗旨的体育制度创新就必须建立相应的需求表达、搜集和汇总机制，使其能自下而上地传递给公共体育服务决策者，为各类潜在的价值创造主体进入政策和制度层面实施参与式治理提供路径，为诱致性制度变迁的发生培育良好环境。同时，服务型政府对建立和健全相应的绩效评估机制和问责机制提出了要求，建立这些机制的关键是要加大对民意和舆论的汇集，使公众成为一股自下而上的监督力量。来自公众的监督有利于将政府对自身改进的努力和民众对政府的期望结合起来，特别是贯彻到对公共服务的评估和问责之中。由于构建公共体育服务体系的宗旨就是满足人民不断增长的公共体育服务需求，因此突破关门决策的封闭状态要求政府必须建立诸如公共体育服务绩效评估的科学机制，将公众的满意度纳入评估体系，定期采集获取公众对公共体育设施建设、体育活动服务、体育组织服务、体育指导服务和体育信息服务等方面服务的体验和评价数据，以此作为政府实施监管职能的重要指标之一。

正如已有研究指出，政府转型的实质就是制度变迁，其本质是政府各项制度以及与之对应的组织结构的变迁，这一过程也是在不同行动集团的作用下各种制度安排从均衡向非均衡再向新的均衡不断转变的过程。因此，以政府职能转变为核心的服务型政府建设对回应我国体育事业发展领域的双重非均衡态势，进一步转变体育事业发展方式具有积极的推动作用。特别是公共体育服务供给主体单一、效率不高以及满意度较低的阶段特征，对体育制度的创新发展提出了迫切的要求，其核心就是要把满足群众的公共体育服务需求建立在促进资源配置效益最大化和公平合理化的制度建构上。在全面深化改革、推进政府职能转变的当前，激发推动有效治理的内生资源，在兼顾公平与效率的同时，构建彰显体育事业公共性的制度安排是推动体育发展方式转变的一项基础性工作。面向“十三五”，我国体育事业的发展面临新的历史机遇，健康中国的打造将成为全面建成小康社会的基础，实现中华民族伟大复兴的中国梦需要进一步开掘体育的多元价值。在这样的背景下，作为“为公众服务的联合体”的政府机构，应该积极回应人民群众在基本公共服务方面的新期待，以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，进一步解放思想，发展社会生产力，提升制度创新能力，加快建立多元主体参与的公共体育服务体系，着力构建协调发展且稳定有效的资源调控机制，形成体现社会本位和公众需求的公共过程，产生丰富而充足的体育公共产品和服务供给，努力开拓具有中国特色的社会主义体育事业发展新格局，使我国体育事业实现更高层次的现代化发展。