2015年宁夏社会蓝皮书总报告

2014—2015年宁夏社会形势分析总报告

陈通明 吴灵捷 朱庆武

2014年，自治区坚持稳中求进的工作总基调，着力推进经济结构调整和产业转型升级，扎实推进稳增长、调结构、促改革、惠民生的各项工作，全区经济呈现“稳中有进，稳中向好”的运行态势，各项社会事业全面进步。整个社会形势运行正常平稳，发展态势良好。

一、2014年宁夏社会运行基本态势

（一）深化法治宁夏建设，推进“两优”发展环境

十八届四中全会提出了全面推进依法治国，建设社会主义法治国家的战略部署，为贯彻落实“中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定”，宁夏也适时出台了“中共宁夏回族自治区委员会关于贯彻党的十八届四中全会精神，全面推进依法治区的实施意见”，为法治宁夏建设做出规划，明确了任务，指明了方向。

1.创新城乡社会治安综合治理工作。2014年以来，各地结合城市社区实际，普遍推行网格化服务管理，完善社区管理体制改革，推进老旧小区综合治理，建立规范化小区物业公司治安责任追究机制，不断创新城市社区社会治安综合治理工作。各地从农民专业合作组织党建、规范完善村民自治、基层综治、维稳组织建设、农村民风建设等方面进行强化和完善，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，夯实农村社会治安综合治理基层基础。

2.完善社会矛盾纠纷化解机制。各级综治组织进一步加强和规范矛盾纠纷排查调处工作，把工作重点放在重大、复杂疑难和未按期化解的矛盾纠纷上，逐案听取上月未化解矛盾纠纷调解进展情况，信访部门通报信访突出问题，对重大复杂疑难纠纷实行挂号管理。自治区综治办每月对五市和22个县（市、区）进京非正常上访人次，50人以上规模和较大及以上群体性事件发生数，月度应办结的到自治区党委、政府初信初访及未办结数，越级到自治区党委、政府上访批次及人次等指标控制情况进行通报，对接近临界的县区提出警示。

3.落实社会公共安全管理措施，强化社会治安综合治理工作，治安形势明显好转。各地普遍建立交巡警合一的警务模式，将辖区内人口相对集中、治安相对复杂区域划分成若干巡区，全天24小时采用徒步和机动车巡逻等方式，加强重点区域防控能力，有力震慑犯罪，社会治安形势明显好转。自治区综治办在全区摸排了92个治安重点地区和突出治安问题，选取其中44个进行挂牌整治。2014年1—11月，全区交巡警共接出警51.7万起，日均 1554起。其中违法犯罪占18%，求助（纠纷）交通事故类占70%。警情同比上升6.9%，刑事案件类同比下降9.6%，抓获嫌疑人同比提高14.1%。严重危害公众安全等八类案件下降5.8%，严重命案减少三成，治安案件查处数同比持平。

4.城乡社区建设呈现新起色。自治区连续三年将城乡社区建设工程纳入民生计划。2014年协调下拨项目建设补助资金4250万元，跟踪协调和督促县（区）落实城乡社区项目选址、报批、评审、立项等工作。截至11月，100个城乡社区建设项目总体进展顺利。积极推进城市社区体制创新， 2014年自治区党委、政府联合召开了全区和谐社区创建工作现场观摩会；全面清理和规范城市社区各类创评活动，切实减轻自治组织工作负担和释放自治组织活力。自治区党委下发了《关于做实村民代表会议制度提高村级治理水平的指导意见》，各地做实村民代表会议制度工作取得了阶段性成效。自治区人大修订通过《宁夏回族自治区实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》，进一步强化了民主监督制度和措施。自治区、市、县（区）三级联动，对全区新当选村“两委”主要成员分批次、分层次进行了培训，提高了新当选村“两委”成员的理论水平和依法治村的能力。

5.公民道德建设健康发展。推进诚信建设制度化。自治区拟定了《宁夏社会信用体系建设规划（2014—2020年）》。科技、工商、司法、金融、质检等部门也在制定本领域的诚信建设管理办法。推进志愿服务制度化。全区登记注册的志愿者达到123552名，志愿者团队数达到440个。公民思想道德建设工程深入实施。举办了第三届宁夏公民道德论坛，组织观摩了吴忠市推进社会主义核心价值观进村镇、进社区、进学校、进企业经验。开展了第九届“感动宁夏·2013年度人物”评选表彰活动和第四届全国道德模范、首届“宁夏好人”、宁夏最美人物等先进典型的选树和学习宣传工作，推出宁夏好人115名，荣登“中国好人榜”10人。未成年人思想道德建设进一步加强。扩大“日行一善”活动成果，组织拍摄了以“日行一善”为主题的“美德少年”舞台剧《我要大声唱》，到中小学校巡回展演。

（二）保障和改善民生，提高基本公共产品和公共服务水平

2014年，全区及各地继续大力实施改善民生计划，显著增强各级政府的基本公共服务产品供给，加快完善符合区情、比较完整、覆盖城乡的基本公共服务体系。

1.优先发展教育。第一，深化教育领域综合改革，推进教育协调发展。突出学前教育办园体制改革，加快学前教育发展。制订出台了《宁夏回族自治区政府购买学前教育服务试点工作实施方案》，完成了20所购买学前教育服务试点的幼儿园遴选，审核确定了幼儿园具体实施方案。深化学校管理模式改革，制订出台了《宁夏优质教育资源扩面工程实施方案》，以优质学校为依托，采取优质学校加分校或弱校的方式，组建学校发展共同体，发挥优质学校的带动力和辐射力，促进区域内义务教育基本均衡发展。深化职业教育体制改革，打造西部职业教育高地。制订了《宁夏回族自治区职业教育考试招生改革实施方案》，进一步完善了中等职业教育春季招生和注册入学制度，设置并成立了自治区职教园区管委会。第二，不断提升教师综合素质。开展了推选全国教书育人楷模和最美乡村教师等活动。狠抓教师退出政策落实。截至2014年6月，全区共有4638名因年龄偏大、不适应教育教学岗位的教师办理了提前退休手续，腾出了编制和岗位。第三，深入实施教育惠民计划，提高教育发展保障水平。扩大普惠性学前教育资源。安排预算资金1.02亿元，新建、改建幼儿园45所。预计全区学前三年毛入园率将由2013年的60.4%提高至2014年的64.0%。安排资金2.1亿元，配发教育教学仪器设备和图书并改造了146所农村中小学田径运动场、篮球场、排球场65个。

2. 积极发展医疗卫生事业。第一，2014年，自治区加快医改推进步伐，开展公立医院综合改革试点。全区已有29家县级公立医院取消了药品加成，给群众让利9163万元。在全国率先开展“先住院后付费”诊疗服务。全区已有29家市级、45家县级、140家乡级医疗机构，为8.26万患者免住院押金1.35亿元。开展公立医院法人治理结构试点、落实大病保险制度，建立应急救助机制。确定了34所大病保险定点医院，制定了20种重大疾病标准化诊疗方案和医疗费用限额。加强医疗共同体建设，推进城乡医疗合作。第二，卫生计生民生计划取得实效。2014年，妇幼卫生“七免一救助”免费为48.2万妇女儿童人提供服务，免费治疗先天性患儿130名、救助乳腺癌和宫颈癌患者64人。免费为2213例白内障患者进行复明工程手术。免费为1.94万高危人群检测艾滋病，美沙酮维持治疗2746人，抗病毒药物治疗305人。免费为43.78万适龄儿童接种麻腮风疫苗、为41.5万65岁以上老年人建立健康档案。第三，计划生育政策稳步实施。实施“单独二孩”生育政策。全区“单独两孩”家庭申请再生育968户，完成审批220户。取消生育间隔。修改了《宁夏人口与计划生育条例》，正式取消4年生育间隔期。推进“少生快富”工程，控制中南部地区人口过快增长。截至2014年8月底，全区新增“少生快富”家庭4285户，人口出生率为12.53‰、出生人口性别比为109.12，人口指标控制达到预期目标。第四，公共卫生服务和重大疾病防控能力得到提升。2014年，基本公共卫生服务补助标准提高到每人每年35元，11类50项服务内容得到扩大。已为478万人建立电子健康档案。预防接种建证率、传染病报告率分别为99.8%、99.9%。加强重大传染病防控。做好H7N9禽流感、布病、鼠疫、埃博拉出血热、中东呼吸综合症等疫情监控。2014年全区乙丙类传染病报告发病率为383.92/10万，较去年同期下降12.1%。

3. 扩大城乡创业就业。全宁夏就业总体稳定，质量明显提高。2014年，在国内国外经济形势比较严峻的情况下，通过各方面的共同努力，宁夏就业总量进一步增加，就业形势总体平稳。2014年1—9月，新增就业人员6.89万人，完成目标任务的94.3%。城镇就业困难人员实现稳定就业6559人，完成目标任务的109.3%。登记失业率为4.04%，保持连年下降态势。不断加大区内外的转移就业力度。目前全区各地建设并形成园艺、阿语翻译、瓦工等劳务品牌41个，建设长期固定的劳务基地7个。截至2014年9月，宁夏农村富余劳动力转移就业70.37万人，完成年度目标任务的100%。转移就业显现出由注重区外转向注重区内转移的新特点，转移就业的稳定性得到进一步增强。创业带动就业作用进一步发挥。2014年以来，自治区各地进一步加强了创业指导服务工作，发展建立创业者协会。适时调整了小额担保贷款政策。截至9月底，完成创业能力培训9035人，培育小企业家3182家，培养小老板6374人，创造新岗位36031个，全民创业带动就业人数5万余人。创业园区（孵化）基地257个，创业服务组织119个。

4.社会保障事业稳步发展。第一，截至10月底，全区企业职工养老、医疗、失业、工伤、生育“五险”参保475.2万人，城乡居民养老保险参保181.3万人，城乡居民医疗保险参保462.5万人。按时提高企业职工基本养老金水平，调整后全区月平均养老金达到2178元。合理提高医疗保险筹资水平。城乡居民医保个人筹资标准一、二、三档，分别由50元、200元、400元提高到70元、220元和440元。2014年自治区积极探索被征地农民参加养老保险办法，出台了《关于鼓励被征地农民参加养老保险的意见》，引导被征地农民自愿选择参加企业职工基本养老保险或城乡居民养老保险。第二，养老服务政策助推养老事业发展。2014年自治区政府印发了《关于加快发展养老服务业的实施意见》，加大社会力量举办养老机构的扶持力度。大力推进农村敬老院建设，投资9388万元，开工建设10所农村敬老院，设置床位1100张。引导社会力量新建民办养老机构8家，新增床位1218张；建成中卫市、盐池县、泾源县3个市、县（区）社区智能化信息服务平台，全区已有14个市、县（区）建设了养老服务信息平台，为2.3万名困难老人安装了“一键式”呼叫器。第三，扩大保障性住房建设。2014年，自治区继续加大保障性住房建设力度，开工建设保障性安居工程12.17万套（户），占全年计划的101.1%，累计完成投资110.5亿元。实现公共租赁住房和廉租住房并轨运行，出台《完善进城务工人员住房政策促进进城务工人员有序融入城镇工作方案》，把进城务工人员纳入公共租赁住房保障范围。积极探索公共租赁住房租售并举、共有产权制度，有序推进试点工作。创新融资模式，建立自治区棚户区改造融资平台，争取国家开发银行第一批贷款64.7亿元，年内可申请贷款197.4亿元。

（三）推进城镇化，优化国土空间开发格局

大力推进城镇化进程，努力构建以沿黄经济区为核心、固原市为次中心、其他县城和重点镇为补充，布局合理的城镇体系。

1.突出核心带动，推动城市集群规模发展。全区按照“一主三副、核心带动，两带两轴、统筹城乡，山河为脉、保护生态”的城镇化总体布局。突出抓好大银川都市区和三个副中心城市组团发展，支持银川滨河新区、阅海湾中央商务区、石嘴山星海湖、吴忠滨河新区等城市新区建设，实施沿黄城市带产业园区、道路交通、商贸物流、基础设施等重点建设项目254个，完成投资294.2亿元；集中力量打造固原区域中心城市和8个大县城，实施固原西南新区、固原市规划展示馆、六盘山工业园等清水河城镇产业带基础设施、生态旅游、产业园区重点建设项目185个，完成投资83.5亿元，有效促进城镇向沿黄城市带、清水河城镇产业带和太中银、银宁盐两条交通干线城镇发展轴集聚，带动全区城镇协调发展。

2.完善设施功能，切实提高城镇发展质量。自治区印发了《关于进一步鼓励和引导民间资本进入市政公用事业领域的实施意见》，在积极争取中央财政投资的同时，加快深化城市基础设施投融资体制和运营机制改革，通过多种形式吸引社会资本参与城市基础设施投资、建设和经营管理，指导各地统筹利用地上地下空间，加强道路、供水、供暖、绿化等基础设施建设，城市功能进一步完善。

3.加强村镇建设，加快城乡统筹发展步伐。按照《美丽乡村建设实施方案》，指导各地立足本地资源禀赋、自然条件、区位优势、文化特色，因地制宜加快美丽村庄建设，全面完善基础设施，促进产业、人口向小城镇和中心村集聚。2014年，开工建设交通节点型、旅游度假型、加工制造型、资源开发型、商贸流通型等重点小城镇32个，美丽村庄102个，开工率达到100%以上，累计完成投资23.3亿元。

（四）实施生态移民，推进中南部地区扶贫攻坚

2014年以来全区继续深入推进开发式扶贫，不断加大投入，逐步提高扶贫标准，构建专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫格局。

1.全力实施生态移民攻坚工程。自治区制订的《宁夏“十二五”中南部地区生态移民规划》启动三年来，截至2014年10月底，全区累计搬迁生态移民26.1万人，完成规划总任务34.6万人的75.4%；累计建成移民住房7.29万套，完成规划总任务 7.88万套的 92.5%；发展特色农业种植35.44万亩，养殖奶牛、肉牛2.99万头；累计开展移民教育培训11.7万人次，实现务工就业10.45万人，分别占规划总任务的99%和118%；生态建设累计完成移民新村生态建设5.29万亩，迁出区生态恢复172.35万亩，分别为规划总任务的61%和57%。

2.实施强有力帮扶政策，大力推进产业扶贫。各地认真贯彻落实自治区的决策部署，探索总结出了产业扶贫的许多好经验和做法。银川市引进企业，搞“订单农业”，大力发展红树莓种植，探索特色高效产业促增收的新路径。鼓励发展设施温棚果蔬种植，促进移民四季增收。积极引进刺绣、草编等家庭手工项目，破解“5060”人员就业难问题。石嘴山市移民安置区制定了“2345”管理机制（即实现户均一套住房、一人稳定就业两项保障；加强与隆德县、移民对象和用工企业三方对接；确保教育医疗机构、公共服务设施、物业管理服务、基层组织建设四个配套；做到生活用品配置五个统一），采取移民社区网格化管理，开展先培训后搬迁，移民就业率稳居全区前列。创新实施插花安置移民方式，降低建设成本，减轻社会管理负担。吴忠市切实加强社会管理，积极播撒民族团结的种子，促进回汉群众“团结一家亲、建设和谐富裕新农村”。采取安置区布局与周边工业园区相结合，多渠道促进移民务工就业。中卫市组建了宁夏首家生态移民小贷公司，破解移民缺资金、贷款难问题，支持移民发展养殖产业。

3.切实改善贫困地区生产生活条件。各地移民新村基础设施均实现了“七通八有”（七通”是指通路、通水、通电、通邮、通广播电视、通电话、通公交，“八有”是村级活动场所、有学校、有幼儿园、有卫生室、有劳动就业服务中心、有广场，有超市、有新能源），移民群众吃水难、行路难、上学难、就医难等问题得到有效解决。各地科学制订移民产业发展规划，大力发展特色种养业、设施农业和劳务产业，拓宽了移民增收渠道，农业生产由传统“雨养农业”向节水、高效、精细的现代农业过渡，逐步改变了靠天吃饭的格局。

（五）改善生态，美丽宁夏建设取得进展

树立生态、绿色、低碳发展理念，以节能减排和生态建设保护为重点，健全激励和约束机制，加快构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式，增强可持续发展能力。坚持以区情为基础，以民意为导向全面推进社会治安综合治理工作，有力维护了社会治安大局，为全区经济社会健康有序发展提供了和谐稳定的环境。

1.生态环境建设受到越来越普遍的重视。2014年自治区继续加大了环境污染治理投资力度，并将污染减排年度目标纳入5个市经济发展目标考核范围之内。据国家环境保护部最新通报，2014年上半年，宁夏主要污染物排放量：化学需氧量排放量11.30万吨，同比2013年上半年下降1.4%；氨氮排放量0.84万吨，同比下降3.8%；二氧化硫排放量20.49万吨，同比上升0.7%；氮氧化物排放量20.02万吨，同比下降9.3%。

（四）综合配套，调整医疗资源通过政策引导、建立机制、强化考核、推进公立医院改革、合理调配医疗资源、加强基层医疗服务机构软硬件建设等措施，改善基层医疗机构工作条件，增加县级公立医疗机构和基层医疗机构专业技术评定职数，实行三级和县级医疗机构医务人员职称评定与基层服务年限挂钩，积极引导了对星海湖、瀚泉海、天河湾、惠泽湖的建设和保护力度，城乡绿化、环境综合整治、采煤沉陷区治理效果明显，初步形成了山水园林的生态城市格局。吴忠市以黄河生态景观建设为主线，突出黄河主轴带动，率先打造黄河金岸，确立“生态立市”战略。固原市把解决山绿与民富作为根本任务，按照城市园林化、城郊森林化、道路林荫化、庭院花园化的城市绿化布局，坚持城乡绿化与城乡建设同步规划、同步实施，提出打造“绿色固原”奋斗目标。中卫市借黄河水利之便，注重生态环境建设，加大了沙漠化、盐渍化及城市“三废污染”的治理力度。

二、2014年宁夏社会发展存在的问题和矛盾

像整个当代中国一样，宁夏在不断赢得发展进步的同时，也必然伴生着不容回避的矛盾和问题。正视并采取积极有效的措施解决这些矛盾和问题，才能有效避免失误，使宁夏不断向好的方向发展。

（一）新型城镇化：产业集聚能力弱，对人的关注不够

1.发展规划滞后衔接不紧，城镇产业支撑能力不强、人气不旺。像国内大部分城镇发展模式一样，宁夏城镇化的突出特征也是政府主导、大范围规划、整体推动以及在空间上具有明显的跳跃性，而且政府的主导作用更加突出。城镇建设中重规模、轻质量、缺乏特色，城市管理分散、服务跟不上；资源不能共享、部分项目重复建设，产业同质竞争问题比较突出，不利于区域整体协调发展。由于大多数县城、建制镇人口偏少，规模经济优势没形成，基础设施建设和运营成本高，配套水平低，推高了发展成本。产业聚集能力较弱，吸纳就业能力强的现代城镇产业体系尚不健全，产业整体规模小、布局分散，与城镇发展的协同性低。一些城市面积扩张过快过大，单位土地面积容纳人口偏低，民居空置率很高。依靠产业发展吸纳农民自愿进城的主渠道作用还不够突出。由于本地就业机会少，中部干旱带和南部山区人口自发外迁趋势明显，城镇凝聚力不强。

2.对“人的城镇化”关注不够。城镇化的核心是“人的城镇化”，而宁夏在2014年按城镇户籍人口计算的城镇化率仅为40.1%，有10.5%的农民还没有完成真正的身份转换，未能享受到城镇居民的公共服务和社会保障。即使解决了城镇户籍的部分农民变为新市民后，在思想观念、生活方式和劳动技能并没有相应“城镇化”，一些地方城镇人口增加受行政区划调整、征地拆迁等偶然因素影响较大，存在农民“被城镇化”问题。少数新市民法制观念、公德意识淡薄，一些新市民劳动技能不适应非农产业需要，普遍存在“有活没人干，有人没活干”窘态，结构性失业仍是潜在的不稳定因素。大量农民工聚集城市、虽然住在城镇，但没有真正融入城市，即所谓“半融入”。

3.失地农民问题仍然比较突出。第一，随着工业化和城市化进程的加快，大量的农村集体土地被征用，失地农民越来越多。城镇化的一个主要方式是征地与圈地。正如李强教授所指出的，土地开发的主要利益也往往被主导者获得，被垄断开发的大开发商获得，有些甚至是被某些干部和腐败分子获得；相比较而言，被征地的原土地使用者、占有者往往处于弱势的地位。后者虽然在户口簿上成为了城市居民，但却享受不到城市居民应有的各种社会保障，失地补偿偏少，也无法满足他们失业后的养老、医疗保障等现实问题，他们对失地后的生活前景感到心存疑虑，对自己的未来感到自卑、无奈和迷茫。一些地方的失地农民由于缺乏可持续生计安排，面临“种地无田，上班无岗，创业无钱”的困境，他们的心理失衡和对城市化的抵触，由此引发的群体性事件日渐增多。特别需要指出的是，近10年来，宁夏城市化进程快速推进，失地农民急剧增加。截至 2014年 10月，全区失地农民总数达36.1万人，占全区常住人口的5.3%，占城区户籍人口的12.9%，其中，银川市最多，达13万人。第二，结构性失业和生活刚性消费开支大造成失地农民生活水平下降。有些县（区）失地农民收入增长缓慢，有的生活水平有所下降，下降的主要原因是收入来源不稳定性增多，生活消费刚性开支比在农村大幅上涨。银川市西夏区完全没有经济来源和无固定收入的失地农民占到30%。第三，社保制度不完善将给社会稳定带来隐忧。从总体上看，失地农民社会保障覆盖面窄，保障水平低。2014年6月，自治区出台的《关于鼓励被征地农民参加养老保险的意见》应该是解决失地农民社会保障问题的有力举措。抽样调查显示，截至2014年10月，失地农民参加城乡居民养老保险的占65.4%，没有参加城乡居民养老保险的占34.6%。

（二）反贫困的难度日渐加大，任务异常艰巨

按照2300元（2010年不变价）贫困标准，宁夏还有80万建档立卡的贫困人口，长期以来制约贫困地区发展的水、路等瓶颈问题依然突出，贫困人口多、贫困程度深、脱贫难度大的基本状况尚未根本改变。总体上讲，宁夏扶贫攻坚任务仍然艰巨繁重，扶贫开发到了啃硬骨头的攻坚阶段。

1.生态移民遗留问题突出。第一，工程建设资金缺口较大。目前实行的700元/米 2建房补助标准是按照2009年物价水平核算的。各移民安置区建房的实际招标价在1000—1100元/米 2之间，加之需配建围墙等辅助设施，各移民安置区都不同程度地出现资金缺口，形成了县级债务。据测算，完成“十二五”生态移民任务，总投资约需150亿元，同规划概算投资的105.8亿元相比，资金缺口约44亿元。第二，一些移民安置区生产生活条件亟待改善。一些移民点布局在条件较差的区域，水利设施不配套，生产用水矛盾突出，对移民生产生活影响较大，群众反映是“从干旱地区搬迁到干旱地区”。第三，特殊人群未搬迁影响迁出区生态修复。在生态移民整村搬迁地区，仍有部分群众没有迁出，这部分人的土地与已迁出村民的土地插花分布，给生态修复和封禁管护带来较大困难。据了解，这类特殊人群在各迁出区基本都存在，占比5%—10%不等。第四，社会管理问题凸显和公共服务滞后。移民安置地区社会管理力量薄弱、中小学老师编制不足，就医看病、出行交通和子女就学等陷入困境。移民村管理人员不足，移民社会保障政策落实不及时、不到位，配套建设的各类基础和公共服务设施后续运行管理费用较高，移民户籍管理跟进不及时，宗教场所建设和宗教事务管理不到位。

2.移民难度越来越大。劳务移民是这次生态移民工程的一项创新举措，按规划占移民总数的25%。但符合劳务移民条件且有劳务移民意愿的对象还是较少。截至2014年12月底，已建设劳务移民住房1.83万套，占总任务的94.4%。搬迁安置劳务移民10738户4.31万人，仅占劳务移民总任务的51.1%。有些地区劳务移民安置房建成后空置的现象严重。山区县内移民选出有水、有地、具备安置条件的地方比较困难，县内移民任务落实有难度。近三年来已搬迁生态移民26万多人。其余8万多人中，符合搬迁条件的移民对象搬迁积极性不高，对迁入区的条件期望值过高，甚至不愿意搬迁。特别是待迁出的移民中，三代多人家庭、分家未分户的多人口家庭，更不愿合户搬迁，即便搬迁出来，因住房困难，又返回原籍，造成迁出区送不出人、拆不了房、恢复不了生态，迁入区因住房矛盾纠纷，上访不断，管理难度加大。加之今年雨水多、收成好，拟定搬迁移民中部分更不愿搬迁。

3.扶贫开发后续产业培育缓慢。第一，群众增收致富难度大，部分移民“等靠要”思想严重，缺乏艰苦创业精神。移民自身文化程度低，发展意识不强，经济基础薄弱，加之缺乏发展产业资金支持，现有的扶贫互助资金、千村信贷等项目覆盖面窄，资金额度小，无法满足群众需求。信用社贷款门槛高、利息高，大多数人够不着、担不起。由于缺乏有效抵押物和担保人，越困难的群众贷款越难。新开发土地短期内很难产生经济效益，就业创业渠道不宽，土地流转、奶牛托管后移民无事可做。个别地方甚至出现农民收入不增反降的现象。第二，务工收入不稳定。各地移民安置区普遍采取土地流转、养殖托管的形式实行规模经营，一些“5060”移民外出打工无人要，从事种养没地方，有回流风险。据抽样调查，生态移民小学及小学以下文化程度的占66.8%，初中占23.7%。受自身文化素质和技能所限，主要靠到建筑工地打散工谋生。2014年受经济下行影响，务工环境变化大，出现了找工难、收入低、不稳定的问题。第三，产业规划和生产实际脱节。中南部地区群众素有搞分散养殖的习惯，但搬迁后庭院一般只有四分地，建设养殖圈舍空间受限；有的移民安置区统建了养殖园区，但缺乏龙头企业和大户带动，圈舍空置率高。有的移民安置区统建温棚和节水灌溉设施，“为最落后地区的农民提供了最先进的农业设施”，移民受自身观念、技能限制，存在不会种、不敢种、不愿种的问题，导致部分设施温棚闲置。

（三）老龄化问题日渐凸显，社会保障和养老服务产业发展相对滞后

1.老龄化速度快。宁夏于2009年进入人口老龄化社会，虽然比全国晚了10年，但老龄化速度加快，每年以5%的速度递增，高于全国1.8个百分点。截至2013年10月，宁夏60岁以上老年人口已达80.7万，占总人口的 12.2%，其中失能失智老人 14.98万，占老年人总数的 18.6%。而“421”（指独生子女制度实行数十年后形成的每个家庭一般拥有4个老人、夫妻2人和1个孩子）的家庭结构，致使家庭难以承担养老责任。而社会保险和养老事业发展缓慢，又远远未能跟上。

2.企业职工养老保险、养老基金支付压力逐年加大，制度可持续性面临挑战。2013年，全区有18个市县当年养老基金收不抵支8.86亿元，自治区给吴忠、灵武、平罗、同心、隆德、海原等6个市县下拨调剂基金2.78亿元。2014年，需自治区下拨调剂基金的市县增加到9个，截至2014年9月底已下拨调剂基金17亿元。2014年全区基本养老保险基金预算收入92.5亿元，支出103.46亿元，基金缺口11亿元。预计到2022年宁夏基本养老保险基金累计结余将全部用完。

3.城乡居民养老保障水平偏低，养老保险保障层次单一造成过度依赖基本养老保险。2014年，宁夏城乡居民养老保险基础养老金每人每月为85元，部分市、县、区在此基础上提高了本地基础养老金水平，银川市基础养老金已达到135元，石嘴山市和中宁县达到115元，中卫市达到100元，吴忠市达到95元。与发达地区的城乡居民养老金标准和物价水平相比，保障水平总体偏低，差距较大（京津沪分别为430元、220元和540元）。现在，只有电力、烟草、银行等经济效益较好的单位建立了企业年金，其他企业仅为部分职工缴纳了企业职工基本养老保险，养老保障方式单一，企业年金和个人储蓄性养老保险未能发挥应有作用，职工养老待遇仍过度依赖政府基本养老保险。

（四）社会治理体制面临的矛盾和挑战

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。”实现这一要求的重点是改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系等。

1.不断创新社会治理方式的压力较大。一是系统治理的整体能力还不强。社会治理体系建设步伐较慢，社会各方面参与治理的积极性还不高，多元主体协商共治、协调互动、共建共享的机制还不完善，政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动的格局还没有形成。二是综合治理的能力还比较弱。一些地方和部门往往寄希望于运用单纯的方式和手段快速见效，忽视宣传引导、思想教育，不能积极创新思维。三是源头治理的问题还比较多。不主动研究问题，不注重寻找问题发生的内在规律；硬件建设层次较低，软件建设水平不高，无法适应治理要求。四是依法治理的任务还比较重。

2.公共安全体系建设的压力越来越大。一是食品药品安全风险的防范压力越来越大。近些年宁夏在食品药品安全监管制度创新、监管能力建设和监管体系完善方面取得了进展，但随着食品药品生产的科技含量日益提高和现代化程度日益加深，一些不法生产经营者不惜以身试法，监管制度本身还存在漏洞，监管环节存在空白，尤其城乡结合部和广大农村监管力量薄弱，致使不可预知的风险隐患仍然很多，加之宁夏主要是一个食品药品输入省区，监管形势依然严峻。二是安全生产风险防范的压力越来越大。近年来安全生产形势不容乐观，企业内部管理和风险控制体系建设滞后，安全防范设备陈旧落后，在煤炭、化工等生产领域仍然存在一些不可预知的安全隐患，隐患排查治理体系和安全预防控制体系还没有真正建立，遏制重特大安全事故的机制还不完善。三是应对各种自然灾害的能力还比较低。应对各种自然灾害的应急救援体系建设缓慢，硬件配套率较低，救援队伍系统培训工作力度小，整体能力不能适应新的要求。

3.基层社会治理面临严重问题。一是基层社会治理的不确定因素不断增多。农村治安防控能力较弱，城乡结合部、城中村综合整治进展缓慢。城乡结合部、城中村人员组成复杂，基础设施不完善，环境脏乱差，治安防控能力弱，成为各种治安案件高发地段。农村地区治安防控体系层次仍然较低，专职治安巡防队伍未完全建立，治安防范水平还处于较低层次，隐患不少。群众对公共服务、物业管理、社会治安等问题投诉较多，而有些虽已整治，但存在重居住建设、轻社会管理和治安防控的问题，防控设施不配套，自我管理能力弱。二是基层社会治理的综合能力比较薄弱，城乡社区网格化服务管理发展不平衡。从基础设施到必需设备，从制度建设到法律意识，从人员配备到组织领导，基层社会治理的综合能力普遍较低。各县（市、区）综治办和乡镇（街道）综治委（办）力量薄弱，社会治安综合治理和平安建设工作令人堪忧。

4.政府部门社会治理责任缺失，社会力量参与社会治理渠道不畅。从社会治理的视角看，现在面临的一个突出问题是一些政府工作部门不能完全履行职责，从文件到文件，从会议到会议的工作方式相当普遍；一些部门的工作水平低，目光短视，得过且过，应付差事，部门间缺乏沟通协调；有的部门和公务人员宁可不作为，也不愿承担丝毫的责任；部门利益和个人利益成为某些部门和一些公务人员决策做事的基本出发点，说什么“为人民谋福祉，为社会奉献力量，为国家尽责任”，那不过是他们拉大旗作虎皮的幌子而已。另一方面，社会力量对于社会治理，既缺乏积极性，又没有平台和能力。截至2014年11月，宁夏共有社会组织4580家。这些社会组织大都缺办公和活动场地，硬件基础设施和配套设施严重不足，普遍缺经费。社会组织竞争力和发展后劲不足，承接政府购买服务能力不足。总之，社会力量和社会组织参与社会治理还缺乏法治和制度性保障。

三、2015年宁夏社会发展展望和创新社会治理的对策建议

（一）按规律科学有序的走新型城镇化道路

城镇化是人们的居住方式、生产方式、就业方式、生活方式的巨大变化，而对于这种变化无论是管理者、社会还是个体都需要有一个比较漫长的适应过程。因此，追求速度，盲目扩张对城镇化绝无益处。截至2012年，宁夏的城镇化率已超过50%，城镇人口首次超过农村人口，今后一个时期，宁夏的城镇化将进入高速发展阶段。2014年7月国务院正式印发了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出到2020年，将有1亿农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。按此测算，宁夏在今后6年应有约50万人口落户城镇。

1.突出特色，坚持规划先行，有序推进全区新型城镇化。推进新型城镇化科学发展，必须按照把宁夏作为一个城市规划建设的理念，做到规划先行，坚持规划引领。认真实施《宁夏空间发展战略规划》的思路，发展宁夏新型城镇化。每个城市（镇）要从各自的地理位置、历史文化、风俗习惯、资源禀赋出发，突出特色、科学定位，着力塑造城镇的个性化形象和品牌，让居民能望得见山、看得见水。强化规划的严肃性、权威性、强制性和硬约束机制、责任追究制度，确保规划落实。

2.宁夏新型城镇化以发展市县（区）城市为主，坚持城乡互动，实现城乡一体化发展。社会学家李强和他带领的研究团队认为，小城镇虽然一度被视为实现农村人口转移、解决中国城镇化问题的重要载体，但是，20多年来的实践证明，小城镇也有其局限性。作为现代文明载体的城市，其聚集文明和极其高效率的重要原因在于其集约化能力极其强大，而小城镇的集约化能力毕竟有限，创造就业岗位的能力毕竟有限，城市生活丰富程度毕竟有限。为此，提出解决问题的出路就是大力推进以县城为中心的中等城市的建设，大力发展县域经济。从宁夏的地理、环境、人口状况和城镇化发展的实践来看，这一意见值得考虑。在宁夏，一般情况下，也只有县级及以上城市才有集聚产业、发展服务业，吸纳人口就业、产生集约化的“滚雪球”效应。要推动银川、吴忠一体化发展，建设好石嘴山、中卫、固原三个副中心城市，继续推进积极培育特色突出、功能多样的县城建设，大力提升人口承载能力，为更多的人提供资源和机会。加快建设美丽乡村，落实好《宁夏美丽乡村建设实施方案》，制订好村镇布局规划，着眼于农村未来发展趋势，以环境优美、农民富裕、民风和顺为目标，推动公共基础设施向农村倾斜，加强农村环境综合整治，改变一些乡村脏乱差的情况，实现乡村道路硬化、卫生净化、村庄绿化、环境美化。要重视农村文化建设，既要注重“市井文化”，也要重视发展“乡土文化”。要尊重自然、顺应自然，慎砍树、不填湖、少拆房，坚决防止用城巿开发建设模式建设新农村。

3.坚持产城融合，不断增强城市经济实力。各市县要从资源禀赋、产业基础、区位条件出发，统筹规划建设产业园区，优化产业布局，重点培育具有鲜明区域特色的主导产业，坚持错位发展，避免同质竞争，不断增强经济实力，为新型城镇化提供支撑。创新机制，整合资源，引进旅游大企业，建设核心景区，推进文化旅游产业融合发展、更快发展。充分发挥贺兰山东麓的酿酒葡萄产区之优势，把葡萄酒产业与推进银川市新型城镇化结合起来，做成世界一流产业。

4.进一步规范土地征用行为，提高征地补偿标准。据全区城市建设总体规划数据显示，到2030年，五市和各县（市区）城市规划区总面积将达到1630平方公里，比2011年的城市建成区面积还要净增加1127.8平方公里，还将有约169万亩耕地被征用，按照每征用2.3亩耕地产生一个失地农民计算，预计到2030年宁夏失地农民将新增80万—90万人，失地农民总数将突破100万，占农村总人口近三分之一。城市建设要尽量减少大规模占用耕地，鼓励多使用山荒地，严格执行用地规划，节约、集约用地，严禁随意大面积征用农村集体土地。确需征用的要充分尊重群众意愿，坚决反对强征强用。合理调整城市规划区建设规模，避免因“造城运动”给社会发展带来负面效应。按照公平补偿原则，以土地的市场价值为依据，确定征地补偿，切实保护农民利益。要充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际，按照“就高不就低”原则，适当调整现行征地补偿标准。改变以货币补偿为主的单一补偿方式，采取“货币+就业安置+社会保险+土地股份”的补偿办法，积极探索多渠道、多样化的征地补偿方式，不断拓宽补偿渠道。要为失地农民提供多种方式的法律援助，确保失地农民在其合法权益遭到侵害时具有寻求法律保护的条件和环境，使农民对土地的权利切实得到法律的保护。

（二）创新扶贫机制，注重扶贫实效

1.尝试政府+公司+移民的生态移民模式和机制。过去宁夏的政策性移民，无论是哪种模式，由政府主导移民开发是主要特点。根据外省经验，宁夏生态移民也可以尝试由政府出资，委托公司来运作，按照统建和自建房屋相结合加补贴的方式和路径组织移民开发。陕西省已做了这方面的尝试，并取得了成效。陕西陕南移民搬迁有限公司是经省政府批准由陕西有色金属控股集团和省财政厅共同出资组建的具有政府管理职能国有企业，其责任就是筹措陕南移民搬迁启动资金。公司“五大职能”是方案审查、资金预算、安排启动资金、加强监督和资金回笼。搬迁公司还承担“两个任务”，一是抓示范点建设，二是信息化管理。

2.探索建立金融扶贫模式。选择中南部地区条件较好的县（区），开展金融支持扶贫产业发展试点，利用“自治区财政补助资金+地方配套资金”的方式，设立产业扶贫担保资金，与金融机构合作，按一定比例放大投放贷款，撬动金融机构加大对贫困户的贷款支持。完善扶贫贴息贷款政策，进一步扩大互助资金、千村信贷、农村小额信用贷款、农村妇女创业小额担保贷款规模和覆盖面，实现对贫困村全覆盖。在贫困地区重点培育一批信用户、信用村、信用乡镇。对在贫困地区信贷投放较多的金融机构，在发放支农再贷款、办理再贴现、差别准备金动态调整等方面给予优先支持。

3.以水定项目，以水定人口。按属地管理原则，统筹解决移民群众的生产生活困难。有关县（市、区）和自治区水利、国土、住建、环保等部门加强协调，加大项目和资金投入力度，加强水资源调配、土地整理改良、水利和环保设施配套建设，妥善解决移民安置区的突出问题。今后移民安置区选址要把水土资源支撑能力作为前置条件，以水定项目，以水定人口。

4.完善生态移民政策，将部分县内移民转为扶贫开发整村推进。一是对生态移民规划区内的“单人单户”、非农户迁转户籍给予适当经济补偿。二是采取插花安置方式解决大户搬迁问题。对整村搬迁范围内尚未安置的几代同堂大家庭，利用灌区进城农民闲置住房、土地插花安置，促成尽快搬迁。三是妥善解决迁入地相关人员编制配备问题。根据生态移民迁出地和迁入地人口变化，及时将迁出地的行政、公安、教育、医疗卫生等管理人员编制核转迁入地，加强移民安置区的基层管理和服务。目前可通过迁入地向迁出地定向遴选方式，实现行政管理和公共服务人员带编转移。四是对选址困难、水土资源偏紧的县内移民，建议转为贫困村整村推进，这样更有利于节约成本，整合资源，增强群众自我发展能力。

（三）强化政府功能，让社会保障事业惠及全体公民

1.合理确定社会保险事业中政府、企业和个人的责任。社会保险是由政府、企业和个人三方支撑的“三足鼎立”的制度。但现在主要的问题是责任分担不清，甚至失衡。学术界普遍认为企业是社会保险缴费负担最重的一方，企业职工养老保险20%的企业缴费率显著高于福利最大化条件下最优缴费率 15%的水平，这不仅会对企业的经营及市场竞争产生不利影响，也不利于养老保险制度的长期稳定和可持续发展。有研究者指出，中国五项企业职工社会保险法定缴费之和相当于工资水平的40%，有的地区甚至达到50%，在181个国家中排名第一。清华大学白重恩教授的研究结果也指出，中国社会保险缴费率约为“金砖四国”其他三国平均水平的2倍，是北欧五国的3倍，G7国家的2.8倍，是东亚邻国和邻近地区（中国香港和中国台湾）的4.6倍。居高不下的缴费率不仅影响当期消费，也严重影响了企业的竞争力，导致企业特别是小微企业、西部企业负担更重一些。有的研究成果通过模型测算分析，认为小微企业能够承受社会保险负担最高限度为26.9%，适宜的缴费限度为18.8%。事实上这一结论尚未考虑企业的所得税和营业税等，如果再加上这些因素，企业社会保险缴费负担还应当有所降低。

社会保险制度也是政府为社会提供的、最基本的公共服务和公共产品之一。对社会保险的投入实际上是政府实施的一个社会资源和财富再分配过程。目前从政府财政的角度看，中央政府承担了投入的主要责任，而地方政府除了承担管理责任并付出管理运行成本外，并无直接的投入。从社会政策“托底”的功能来看，需要地方政府与中央政府共同分担为社会保险制度托底的责任，在地方财政对民生的投入中，对社会保险的投入应当是一个逐年加大的过程，这是自治区政府在财政安排中应当运筹谋划的一个重要方面。要积极应对人口老龄化加剧发展带来的社会压力和挑战，逐年加大政府补助投入，以弥补在执行社保制度中各种社保缴费的欠账，提高社会保险的保障水平。一是调高养老保险待遇水平造成的资金缺口应由财政给予一定比例的补助；二是自治区出台的各类扶持企业和灵活就业人员参加社保的补助政策和减免政策所需资金，由自治区财政给予相应补助；三是建立财政补助社会保险基金的长效机制，每年按地方财政收入的一定比例补助社会保险基金，体现政府提供公共产品、进行再分配的责任。

2.社会保险制度改革应当坚持“公正”“以人为本”的原则，政策制定应当以维护中低收入阶层的权益为出发点。我国现行社会保障制度主要面临着公平性和可持续性两方面的挑战。“全覆盖，保基本，多层次，可持续”是我国社会保险制度设计的基本原则，从社会保险制度基本内容来看，它主要也是发挥为中低收入阶层提供保障的功能。往往是就业者的收入越高，社会保险制度对其保障功能会随着其收入的增加而弱化；反之，就业者的收入越低，社会保险制度对其就愈加重要和不可缺少。这一点在养老保险制度中表现得尤为突出。把城镇普通劳动者最大限度地吸纳到社会保险制度中，做到“应保尽保”，是社会保险制度的本质要求和目标，也是社会保险制度改革和制定政策的出发点。但从截至的2014年9月的统计数据和实际调研结果来看，宁夏的社会保险参保率仍然是偏低的，扩大参保率还有很大的空间。

3. 完善社会保险管理机制，加快实现各类社会保险的自治区级统筹。完善落实各项社会保险关系跨地区跨险种转移接续办法，使不同身份、不同地域的就业人员能够顺利转移接续社会保险关系和转换社会保险险种，享受相应的社会保险待遇。宁夏城镇职工“五险”中，养老保险、工伤保险、失业保险三个险种已实现了自治区统筹，但职工医疗保险和生育保险仍属于市级统筹。应加快推进医疗保险和生育保险自治区级统筹。实现自治区统一管理，健全社会保险社会化管理服务体系，将各类离退休人员统一纳入社区管理服务，解决自治区境内异地居住、异地参保人员就地就近享受医疗保险和生育保险的便利。同时对于职工医疗保险基金的支出要严格执行政策规定，深化医疗体制改革，控制过度医疗，抑制医疗费用的不合理增长。

4.加快养老服务业发展。据测算，2014年宁夏老龄人口将达到83.46万人。到2020年，宁夏60岁以上老年人口将达到97.17万以上，届时将占总人口的13%以上，至2030年宁夏60岁以上人口将达到142.49万人，比2013年增加62.62万人，增长78.4%，年均增长3.5%。且老年人口的失能失智化、空巢化将进一步加剧。老龄化进程迅猛加快，全面落实《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（2013年35号文件）和《自治区人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》（2014年44号文件）的精神，积极协调有关部门，落实发展养老服务业各项分工任务。加大财政投入和项目建设，建设农村敬老院、农村幸福院和城镇日间照料中心，在有条件的县区建设智能化养老服务信息服务平台，最大限度地满足老年人多元化、多层次的服务需求。

（四）建立现代社会治理体系，保障社会健康运行发展

社会治理创新，是社会发展和建设的主线；社会发展和建设不断深入的过程，也是社会治理创新发展的过程。而创新社会治理，本质上就是建立全社会共同参与、多方协调的治理格局。要不断扩大社会各方面力量对社会运行管理的参与，并且要依据包括法制和制度在内的规则来规范和保障社会的善治。

1.切实改进社会治理方式。一要建立健全社会治理体系。完善“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与，法律保障”的社会治理体制，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动，实现共治、法治，平安、和谐目标。二要进一步提高社会道德水平。坚持一手抓法治、一手抓德治，大力弘扬社会主义核心价值观，弘扬中华传统美德，培育社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德，既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。三要努力提高综合治理和源头治理工作水平。建立健全综合治理的各种工作机制，坚持源头治理，标本兼治，重在治本，加强网格化管理和社会化服务的基础设施建设，健全城乡社区基层综合服务管理平台，充分利用现代科学技术和数字城市、智慧城市以及信息化建设的资源优势，畅通民意诉求渠道，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。

2.着力健全公共安全体系。一要继续完善统一权威的食品药品安全监管体系。健全监管机构，强化监管职能，健全最严格的覆盖全过程的监管制度、食品原产地可追溯制度和质量标识制度，保障食品药品安全。二要深化安全生产管理体制改革。重点要加强隐患排查治理体系和安全预防控制体系建设，坚持制度建设和现代科技手段运用相结合，切实遏制重特大安全事故。三要健全防灾减灾救灾体制。从政策法规体系建设到具体制度完善，从基础设施建设到各种设备配备，从人员保障到强化培训，全面提高应对各种自然灾害的应急管理能力和水平。四要继续创新立体化社会治安防控体系。强化基层社会治理能力，整合、优化和协调各种治理资源，加强社会治安综合治理，打防结合，依法严密防范和惩治各类违法犯罪活动。

3.扶持社会组织，加快社区建设力度。一要为社会组织创造一个宽松的生态环境和执业环境，保障社会组织在社会服务中的平等参与、正当竞争、成果名誉等合法权益，营造阳光文明公正的社会氛围。二要对规模大、质量高、社会效益突出的民办非企业单位，按社会评估等级给予资金补助。三要加大政府向社会组织购买服务的力度，做到项目招标、委托或购买项目的公平、公正，防止由于暗箱操作的寻租和腐败现象。四要落实自治区深化和谐社区创建的整体部署，制订推进工作方案，落实自治区部门和市、县（区）工作任务。广泛开展“星级和谐社区”创建，推进街道（镇）和社区职能转变，推行社区网格化服务管理模式，构建和强化街道和社区为民服务体系。通过新建、改扩建、购买等方式，加快城乡社区服务站建设。

4. 不断加强依法治理。要努力建立和完善社会治理的政策法规体系。尽快制定适合宁夏区情的相应政策法规，为社会治理工作提供强有力的法治保障。法律作为国家意志的体现，在社会治理中起着规范和约束的功能。依法治国是实现中华民族伟大复兴、建设现代化强国的基本路径。没有法治，就不可能有社会的善治，更不可能有现代化的强国。经验观察告诉我们，法治观念淡薄，有法不依，不惧违法，其危害性要远比法制建设本身的缺陷和不足大得多。因此，法治建设的一个最重要也是最艰难的任务是不断提高公民遵纪守法的素质，建设人人守法、处处依法行事的社会氛围和环境。这也许是需要几代人的努力才能达到的目标。

（本报告借鉴和采纳了本书其他一些研究报告的观点和资料，特此说明）