第1章 绪论

1.1 问题提出的背景

我国区域发展不均衡已成为普遍关注的问题。改革开放以来，中国经济年均增长率为9.9%，人均GDP年均增长率为8.8%，创造了经济发展的奇迹。但同时也存在发展方式粗放、区域开发混乱、生态环境恶化、产业结构调整滞后、区域差距扩大等突出的区域问题（孙久文，胡安俊，2012年）。《国民经济与社会发展第十一个五年规划纲要（草案）》颁布之后，有关空间发展和统筹区域协调发展方面的议题得到了越来越多的关注，“主体功能区”的相关研究也逐渐成为热点。在研究成果中，不同领域的专家学者从自身领域出发对主体功能区划标准、协调评价、政策保障等方面进行了探讨。这些研究建立在对中央关于“十一五”规划建设的解读中，有些也依托了某地域的具体情况进行了分析，但是往往忽略了主体功能区划之后出现的新矛盾的可能性以及解决办法的探讨，影响了主体功能区划方案出台之后的区域均衡发展的模式选择与政策制定。基于对主体功能区划后区域内部要素禀赋的供需矛盾以及区域之间的竞合关系的把握，本书通过探讨人口、资源、环境、经济发展水平的最优配置，回答了“主体功能区怎样达到协调发展”的问题。

1.1.1 主体功能区提出的背景

区域协调发展一直以来都是我国制定区域政策追求的终极目标。自新中国成立尤其是改革开放以来，各种区域经济发展政策使我国区域经济进入了前所未有的高速发展轨道。然而，高速发展的经济列车除了提高了社会、经济发展水平，同时还带来了资源过度开发、生态环境持续恶化、公共服务水平不均等问题。以国民经济和社会发展“十五”经济建设期为例，2005年经济建设期结束后，“十五”计划提出的5个大类40多项数量指标基本实现，但“耕地保有量、污染物排放、研发投入比、高中入学率等四项指标却未能完成”（郑春峰等，2006年）。这些未完成的指标凸显了我国经济、社会发展与资源、环境之间的不协调。同时，深入探究“十五”期间中国各地的城市和农村、东西部地区取得的较快发展，会发现“城乡二元差距、东西部地区发展差距在‘十五’期间并没有很大程度的缩小，有些方面甚至有拉大的趋势”（李慧莲等，2005年）。从2001—2009年实际人均GDP的增长率来看，东部地区的实际人均GDP的增长率为11.5%，中部地区同期实际人均GDP的增长率为11.6%，西部地区同期实际人均GDP增长率为11.8%。中西部地区的实际人均GDP增长率略高于东部地区，但其领先程度非常低，仅为0.1个和0.3个百分点。而东部地区2001年作为存量的初始经济发展水平要明显高于中部和西部地区，因此东部、中部和西部之间的绝对差距越来越大（薄文广，安虎森，李杰，2011年）。经济快速发展并没有带动整个社会福利水平的整体提高，我国社会事业发展滞后的矛盾日益尖锐，公共服务资源配置严重失衡，支持农业、公共医疗、就业、社会保障、环境保护等重点领域的资金投入严重不足，导致国民无法平等地享受到经济发展带来的生活水平的提高。

均衡发展是区域发展的目标，但不均衡发展是均衡发展的必经之路。“不平衡增长没有绝对化，它是实现更高级发展阶段平衡增长的必要手段”（Hirschman,1958）。区域发展不均衡的原因、区域差异的衡量方法、区域均衡发展的路径成为发展经济学家关注的热点。这种不均衡在我国的社会、经济发展过程中，表现为空间开发无序。“城市化的盲目性”和“区域开发的无序性”被认为是空间开发无序的重要表征（樊杰，2007年）。每个城市都有自身发展的条件和发展的规律，盲目地追求把城市规模做大是城市化盲目性的主要表现。目前在我国出现了人为地追求城市化的比率，造成形式上的城市规模在扩大而实质上并没有实现城市发展的现象。城市规模的扩大，容易从人口身份上的变化及土地性质变化来体现，但城市的发展需要实现人口在就业上有保障的转换、新增人口享受到城市生活的质量和城市发展的效益。由于这些问题没有很好解决，因此产生了各种社会矛盾，并逐步演化为社会不安定的诱因。同时，我国空间开发还存在区域开发的无序性。东部发达地区过于注重经济增长而造成了生产空间过大而生态空间狭小，引发生产与生态、生产与生活之间的矛盾。而欠发达地区则表现为不应该开发的区域盲目开发，牺牲了宝贵的生态资源，破坏了生态环境。

为了解决我国国土空间开发的无序，统筹区域发展，构建和谐社会，《国民经济与社会发展第十一个五年规划纲要》（简称《纲要》）中提出，“要根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照发挥比较优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求，逐步形成主体功能定位清晰，东中西良性互动，公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局。”《纲要》中同时提出，“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。”

1.1.2 主体功能区工作要解决的问题

主体功能区工作要解决的问题主要是促进人口与经济合理分布，节约资源、保护环境，加强和改善区域调控能力，真正实现以人为本的科学发展，推进和谐社会的建设步伐。

从发达国家的历史来看，经济发达地区往往只是集中于某几个区域，人口也同步集中。例如美国的经济和人口主要集中在三大城市群以及大平原地区，国土空间开发强度约为45%，但美国的经济发展水平、现代化水平、工业化水平要远远超出我国。欧洲的伦敦、巴黎、米兰、慕尼黑、汉堡等大都市形成的五边形地区占欧盟20%的领土，但集中了40%的人口和50%的生产总值。日本的东京、大阪、名古屋三个经济圈集中了全日本65%的人口和70%的经济产值。由此可见，经济社会发展不能以空间地域的繁荣面积为准，而是应该以人的发展为准。我国地域辽阔，自然禀赋差异大，国土开发不能求全求大、遍地开花，不能从地域均衡的角度来理解经济发达、社会繁荣。主体功能区划，就是在区域发展总体战略基础上，引导经济布局、人口分布和资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源环境的空间均衡。

我国虽然地域辽阔，但如果把极限生存条件、生态环境脆弱等不适宜人类居住的空间扣除之后，开发空间是十分有限的。再加上我国人口众多，人均宜居空间与日本相差无几。如果单纯追求GDP的增长，在全国国土上进行大规模的开发，唯一的结果就是对自然环境的毁灭性的破坏。进行主体功能区划，在全部国土上形成不同功能的区域，就是在战略上、从长远目标上来保护我国的生态环境，实现国家的可持续发展。另外，从微观环境来看，我国的一些经济发达区域也逐步出现过度开发的问题，使宜居环境变成不适宜人居的空间，主要原因在于国土开发的效率低下。我国国土开发面积远远超过其他国家，开发强度也处处较高，若再不从主体功能上确定区域开发方向，提高区域开发效率，则我国宏观生态环境和微观生态环境都存在恶化的趋势。因此，推进形成主体功能区，不仅要明确区域的主体功能，同时还要明确不同主体功能区的开发强度，引导人口和经济向资源环境承载能力较强的区域聚集，从源头上扭转生态环境恶化的趋势，减轻资源大规模跨区调动的压力。

主体功能区推进有助于加强和改善宏观调控。我国在过去的宏观调控下形成的东、中、西、东北四大片区，是根据国土面积的平均划分，每个片区平均为240万km2。国家的宏观调控中没有考虑到不同区域的自然资源赋存和生态敏感度而施用了相同的政策，这样的调控行为存在一定的不合理性。我国的主体功能区工作，就是要划分出更小的区域单元，根据不同区域的主体功能，明确不同的发展要求，从而配套实行更加具体、更有针对性的政策、绩效评价和政绩考核系统，从而增强区域调控的有效性。

1.1.3 主体功能区工作推进的困境

主体功能区划工作从提出至今已有8年时间，然而工作进展却并不顺利。2006年10月，国务院办公厅下发了《关于开展全国主体功能区划规划编制工作的通知》，规定在2007年年底完成《全国主体功能区划规划（草案）》，并报国务院审议。2007年7月，国务院办公厅下发《关于编制全国主体功能区规划的意见》，对编制全国主体功能区规划提出具体的工作要求，都显示了中央对主体功能区规划工作的高度重视。按照相关规定，全国主体功能区规划应该在2007年年底结束，各省级行政区的主体功能区规划成果应该在2008年年底完成，并与国家主体功能区及相邻省级行政区的主体功能区规划成果实现有效衔接。然而国家主体功能区规划刚刚于2010年6月由国务院相关部门审核并原则性通过，并于2010年12月正式发布了《全国主体功能区规划》，标志着国家层面的主体功能区划工作形成成果。但各省级主体功能区规划编制工作仍在推进，相当部分省市还处于胶着状态（王仁贵，2009年）。究其原因，中国科学院地理科学与资源研究所研究员陆大道院士认为，“各地区政府对自己本地区的自然结构（包括水、土壤、气候各个方面）以及各地区发展潜力的认识不够科学，一些人甚至对功能区规划提出的基本目标、框架和理念并不能完全接受。”他认为，这可能是主体功能区规划面临的较大难题，“而相应的补偿机制的建立和补偿标准的确立都比较困难，这就使得功能区规划的出台比较困难”。

同时，主体功能区工作的胶着状态，还可能与国民对区域协调发展的正确理解有关。在目前的政绩考核标准下，大部分人认为区域协调发展等同于GDP要在全国均衡分布，要求各区域在传统经济增长方面保持一致的步调，这其实是对区域协调理解的误区。正是由于这种理念上的误区，造成了对空间开发的盲目性和无序性，造成了我国区域的不协调发展：经济增长快的地区没有集聚相应的人口，造成各地区之间人均经济值的差距扩大；劳动人口与赡养人口在空间上分离，给基本公共服务均等化的实现带来了困难。

综上所述，主体功能区协调发展的推行面临着双重矛盾：一方面，由于区域发展要素与经济发展目标之间的矛盾越来越突出而引发的国土空间无序开发；另一方面，国家相关部门与学者希望推进主体功能区战略从而解决空间开发无序性的问题，但由于种种原因导致主体功能区的出台困难重重。究其原因，相关利益主体对于主体功能区划分之后如何保持现有的发展速度和状态、如何保持与其他利益主体的博弈结果以及如何处理不同主体功能区之间的关系把握不住重点。因此，从主体功能区战略的背景出发研究区域如何才能实现协调发展，对于解决这些顾虑将有很大的帮助。