第5章 ”体制依赖”与全国性体育社团社会合法性的获得

“依赖”主要是指一种特定的社会情境。在这种社会情境中，人们的社会行为由于需要获取特定的资源以及实现特定的期望而不得不受制于某一特定的社会群体或个人。【53】体制依赖主要是指组织在实现组织目标的过程中，在组织运作和获取组织生存必需的资源时，受制于原有的组织体系和运行机制，而体现出对原有的组织体系和运行机制的依靠和运用的情形。

20世纪80年代以来，全国性单项体育协会陆续开始了“实体化”的改革和探索。所谓“实体化”是指由协会承担起各运动项目的具体的管理职能，改变了协会以往主要在对外交往中发挥作用，只是对外交往中的一块牌子的状态。在体育事业还主要依靠政府管理的体制环境下，全国性体育社团在运行中不可避免地表现出对原有体制体系的运用和依赖【54】，主要体现于政府授权、组织资源的获得、组织的运作等几个方面。但同时对原有体制体系的依赖也是协会有效运作，获取社会信任、支持、参与的重要影响因素。

第一节政府授权，全国性体育社团“由虚转实”

20世纪70年代以来，全球社团组织迅速发展。无论在发达国家还是发展中国家，社团在社会生活中都发挥着越来越重要的作用。人们将社团兴起的原因主要归结为“市场失灵”、“政府失灵”。“市场失灵”理论认为，由于公共产品在使用上的非排他性，在消费上的不可分割性，使一个人的使用并不影响其他人的使用，难以克服“搭便车”的问题。市场体系以盈利为导向，难以完成满足人们共同需求的公共产品的生产。“政府失灵”理论认为，政府对公共产品的提供倾向于反映中位选民的偏好，难以满足人们的较高需求和特殊需求。因此，第三部门组织应运而生，起到拾遗补阙的作用。【55】

改革开放以来，我国社团组织也广泛兴起。据统计，1965年中国大陆有全国性社团将近100个，地方性社团6000多个。【56】至2002年底，全国共登记社会团体13.3万个，其中，全国性社团1 712个，省级社团20 069个，地级及县以上社团52 386个，民办非企业单位11.1万家【57】。但是，我国社团组织的广泛兴起，与西方社团有着完全不同的社会背景。并不是在充分的市场经济条件下的“市场失灵”，也不是在代议民主制条件下政府只能满足中位选民需要的“政府失灵，而主要是计划经济体制下所形成的单纯依靠政府来管理社会事业的模式，难以满足市场经济体制改革以来，社会事业的发展和人们日益增长的社会需求的体现。

改革开放以来，体育事业进一步发展的要求与政府所能够提供的体育资源间的巨大矛盾日益突现出来。在经济体制改革和社会事业“社会化”改革的背景下，政府职能部门开始积极探索体育社团的“实体化”改革以拓展社会资源的投入渠道，解决事业发展资金不足的矛盾。

一、对外交往的牌子：20世纪80年代以前“虚设”的体育社团组织

建国初期，由各人民团体发起并创立了“中华全国体育总会”筹备委员会。其前身是1924年创立的中华全国体育协进会，是我国在国际奥委会上的合法代表。1952年正式成立“中华全国体育总会”（简称“体育总会”），并在各省、自治区、直辖市和各市、地、州、县设立体育分会，在厂矿、机关、学校、农村各乡（人民公社）、城市街道等基层单位建立体育协会，中国人民解放军体育运动委员会是它的团体会员。体育总会成立以后，开展了培训体育干部和体育骨干，组织参加国际体育比赛，进行国际体育交流，组织国内一些体育大赛等活动，并公布和推行《劳卫制》试行条例，主办新中国第一本体育专业杂志《新体育》（1950年7月创刊）。【58】当时在团中央的领导下（体育总会建国初期，由团中央领导，1952年曾经一度转到教育部），中华全国体育总会及各地分会是管理全国体育事业的具体组织。由于受前苏联体育事业管理模式的影响，1952年11月，我国成立了“中央人民政府体育运动委员会”（1954年改为中华人民共和国体育运动委员会，简称“体委”）。体委成立后，我国很快建立起了从中央到地方由政府职能部门来管理体育事业的模式。至此，体育事业逐步转为依靠政府来管理。

当时，由于国际和国家间体育活动的开展主要通过民间性体育组织来开展。为了适应对外交往和参加奥运会等国际体育活动的需要，以及为了打破资本主义国家对我国的政治封锁，国家体委成立后迅速建立了全国体育单项协会组织。除1949年已经成立的篮球协会外，又成立了中国摔跤协会（1953）、中国网球协会（1953）、中国排球协会（1953）、中国自行车协会（1953）、中国田径协会（1954）、中国体操协会（1954）、中国足球协会（1955）、中国乒乓球协会（1955）、中国举重协会（1956）、中国射击协会（1956）、中国羽毛球协会（1957）、中国滑冰协会（1957）、中国冰球协会（1957）等。【59】1958年～1960年，成立了中国自行车协会、中国登山协会。60年代初先后成立了围棋协会、象棋协会、射箭协会、航空协会、航海协会、武术协会。【60】全国性单项体育协会成立后，各地也纷纷成立相应的地方单项体育协会组织。

随着我国高度集权的计划经济体制的建立，中华全国体育总会、全国性单项体育协会及其向下延伸的地方体育总会及地方单项体育协会，都附设在相应的体育行政管理部门之中，与体育行政部门合二为一，自身并没有实际的体制和机制的内涵。中华全国体育总会、各单项体育协会等全国性体育社团组织的职能也主要成为对外交往和工作中的一块“牌子”。在当时复杂的国际政治环境中，成为与国际体育组织正常联系的渠道，也成为反对“两个中国”和开展外交工作的政治工具。

在对全国A协会的访谈中谈到：在改革之前，协会完全是空架子，并没有发挥实际的作用，主要是对外交往中的一块牌子。A协会实体化改革以前即1994年以前，政府与协会是典型的“一班人马、两块牌子”，协会与政府（民与官）一体化。当时对内运动项目具体由政府来管理，包括国内赛事、活动安排等。对外，由国家体委国际司主管项目协会的印章（以方便在对外交流中使用）在1994年以前也没有要求协会进行登记注册。（2003年访谈资料之三）

二、全国性单项体育协会的“实体化”探索

在计划经济体制下，体育事业和其他社会事业一样面临着高投入低产出、效率不高的问题。以运动员和教练员、职工的比例来看，从60年代初开始，在队运动员的人数变化不大，而职工数到1990年却增加了10倍，管理人员与一线队员的比例由2.8：1增加到了8.2：1。每个教练员负责的运动员人数从6.6下降到了3.1。【61】

与此同时，我们面临着以奥运会为主的国际大赛的压力。在1984年的第23届洛杉矶奥运会上，中国体育代表团获得了16块奥运金牌，金牌总数名列团体第四名，实现了中国在奥运会上零的突破。这极大地振奋了民族精神，在全国掀起了体育热潮。同时进一步发展体育事业，通过竞技体育来展示国力的呼声更加高涨。而此时体育事业发展与体育经费不足的矛盾越来越突出。以1992年为例，体育事业经费只占国家财政支出的0.43%，体育事业费占文教卫生事业费比重的2.4%。【62】在体育事业的投入与需求间矛盾不断激化的情况下，国家体委开始探索提高效率，增加社会投入渠道的体育事业的社会化改革。如当时实行的教练员负责制、鼓励各行业也举办高水平运动队等。在这一阶段，受我国改革开放的社会环境和社团“多头管理”【63】体制的影响，我国社团组织包括全国性体育社团发展迅速。70年代末～90年代共成立了42家全国性单项体育协会，大大超过了改革开放前的数量。受国内机构改革以及国外主要通过体育社团组织来管理体育事业模式的影响，体育主管部门开始主动、理性地思考体育社团的问题。80年代随着体育社团的复苏，开始了体育社团的“实体化”探索。【64】2003年访谈资料之一）

所谓“实体化”是一个比较形象的说法，主要针对计划经济体制下，体育社团与政府职能部门合一，并没有专职的干部、编制、独立的管理职能和经济核算，社团的牌子主要是为了对外交往和业务工作上的便利，没有实质的体制和运行机制，也就是我们通常说的组织是“虚”的情况。体育社团“实体化”主要是指剥离国家体委对运动项目的管理职能，授予单项体育协会运动项目的管理职能，同时运动项目协会积极寻找面向社会服务的渠道，拓展项目发展的资金来源，协会在经济上独立核算。【65】1988年，原国家体委选择了群众基础较好，具备一定条件的非奥运会或奥运会非重点项目：足球、武术、登山、围棋、中国象棋、国际象棋、桥牌、网球、摩托、拳击、铁人三项和体育舞蹈12个运动协会进行实体化改革试点。采用的名称为“办公室”，如足球办公室、登山办公室等。其办公地点仍在司内，重大事宜报司审批。依据协会的经费来源情况，这12个全国单项运动协会大致可分为三种形式：1.作为国家差额预算单位，属于事业性实体协会的，国家拨款的基数不变，不足的部分自筹，如武术、拳击、足球、网球、棋类三个项目共7个协会。2.经费基本上全额自筹，但仍列为国家体委差额预算管理单位的事业性实体，如登山协会、摩托车协会、桥牌协会等。3.经费全部自筹的协会：中国铁人三项协会、中国体育舞蹈协会等。【66】

政府授权使单项体育协会承担起过去由政府职能部门承担的运动项目的管理工作，也赋予项目协会进行“社会化”和“产业化”运作的职能。

案例2.1：登山协会实体化改革的情况

改革前登山协会主要是对外交往的牌子，那个时候和体育总会一样，完完全全是行政机构，没有自己的办公室和人，是行政机关工作上便利的一个方式。登山协会在改革之前完全是以承担国家任务为主，如1956年我国第一支登山队——全国体育总工会登山队成立，同年与前苏联联合攀登太白山、慕士塔格山和公格尔九别峰，1957年又单独组队登贡嘎山。1958年全国体育总工会登山队原班人马调入国家体委，同年成立了中国登山协会。直到十一届三中全会以前，我国登山队两次登上珠穆朗玛峰和其他一些著名的高峰，使我国高山探险水平进入世界先进行列。在我国还没有参加奥运会的情况下登山队多次为国争光，被给予了很高的政治荣誉。但是登山运动具有一定的危险性，而且投入大，国际上多为经济发达国家开展。计划经济体制下以高山探险为标志的登山运动是在政府的完全支持下完成的，作为非奥运会项目，70年代末，因经济困难而面临困境。为了适应市场经济体制要求，拓展事业发展的资源渠道，登山协会这一非奥运项目成为首批试点的协会之一。1988年成立了登山办公室，其办公地点仍在原竞技体育三司内，重大事宜报司里审批，但机构相对独立，经费自收自支。登山协会负责了以往政府对登山项目的管理，如制定政策、调研、外事工作，同时开始对外服务，在当时主要是对外开放山峰。由于80年代末期，我国首次开放山峰，吸引了世界各地的登山爱好者，通过组织各种形式的来华登山活动和攀岩比赛，登山协会成为经济效益最好的社团。90年代前期固定资产超过千万元。但是，由于登山探险活动投入较大，具有一定的周期性，加上近年来对外服务渐渐由地方承办的较多，国家登山协会转向以登山、攀岩、户外运动3个项目为主。（2003年访谈资料之二）

案例2.2：足球协会实体化改革的情况

中国足球协会是第一批全国性单项体育协会改革试点中唯一的奥运会项目。之所以将足球协会作为试点项目，主要原因是足球作为集体项目开支大，国家投入难以满足项目发展的需要，各地方都面临着队伍萎缩的局面。同时我国足球项目在国际赛事上的成绩不佳，试点的成效不会影响我国在奥运会上的成绩。全国足球协会和其他项目一样成立了足球办公室，并于1992年在我国最早开始了职业化试点。同时，一些地方也进行了足球项目协会的实体化改革，如：天津市在1990年正式成立足球办公室。【67】1994年我国开始足球职业联赛。足球协会从社会中获得了大量资源。以往每年国家的投资只有300万元人民币左右。以1999年为例，全国26家足球俱乐部总收入为5亿3000万元人民币，甲A俱乐部收入最高的为5千万元，最低的718万元；甲B俱乐部收入最高的为4千万元，最低的300万元人民币。【68】

三、全国性单项体育协会亦“官”亦“民”双重身份、双重运作机制的形成

（一）“中心+协会”模式的建立过程

1993年，原国家体委在总结五年协会制改革经验的基础上，做出了《国家体委关于深化体育改革的意见》，提出加快单项运动协会实体化步伐，建立具有中国特色的协会制，要求进一步扩大事业性协会实体的试点，特别是选择一定数量的奥运会重点项目进行试点，以便全面总结经验。因此1994年以后，乒乓球等奥运会重点项目也开始尝试进行协会的实体化改革。同时，国家体委建立起“运动项目管理中心+全国性体育单项运动协会”（简称“中心+协会”）这样的具有中国特色的协会制模式。

最早在1993年，原国家体委训练竞赛五司与首都体育馆合并，成立了“冬季运动项目办公室”。1994年作出以下决定：1.撤消训练竞赛一司，将其所管理的运动项目与原所管事业单位射击场、无线电运动学校、老山摩托车运动学校等，合并成立了射击运动管理中心、自行车摩托车项目管理中心和水上项目管理中心。2.将群众体育司所管理的运动项目划出组成社会体育指导中心。3.将乒乓球、网球、拳击划出成立了乒乓球项目管理中心、网球项目管理中心和拳击项目管理中心。到1997年进一步改革之前，共成立了14个运动项目管理中心，使实体化协会达到41个，共占全部协会的65.1%。，各中心既是独立的事业单位，又赋予管理本项目的行政性职能，同时又是协会的常设办事机构。【69】

1997年11月24日，原国家体委在总结近10年协会实体化试点经验之后，决定全面推开。撤消了训练竞赛一、二、三司和综合司，将其管理职能合并成立了竞技体育司，将管理项目的具体职能划出，调整成立了6个运动项目管理中心，即篮球管理中心、排球管理中心、田径管理中心、游泳管理中心、体操管理中心，将摔跤、柔道等项目按项群理论原则与拳击中心合并成立了重竞技中心。至此，共成立了20个运动项目管理中心，管理全部68个体育项目。【70】

这样建立起由“运动项目管理中心+全国性体育单项协会”（简称“中心+协会”）的组织模式进行运动项目的管理。

（二）双重身份、双重运作机制的形成

1995年10月，国务院颁布了《中华人民共和国体育法》，其中规定：单项体育协会管理该项运动的普及与提高工作，代表中国参加相应的国际单项体育组织。这样就通过法律的形式确认了单项体育协会对该项目的管理职能。

1997年，原国家体委颁布了《国家体委运动项目管理中心工作规范暂行规定》。其中规定“中心”是承担运动项目管理职能的国家体委直属事业单位，是所管项目全国性单项协会的常设办事机构，负责所管项目的各项工作。因此，实际上全国性单项体育协会是依托于运动项目管理中心来运作。运动项目管理中心与协会之间，实际是两块牌子一套班子。以运动项目管理中心的名义承接了原由政府职能部门负责的该项目的全国运动项目的管理和业务指导工作，其身份为拥有行政性职能的事业单位。以单项协会名义进行社会化和产业化运作，处理与国际单项体育组织以及世界各国、各地区体育协会间的关系和业务往来，此时其身份为民间性社团组织。

这样全国性单项体育协会“亦官亦民”双重身份、双重运作机制建立起来。各地方参照国家体委的改革，也进行了项目管理体制的改革。许多地方，奥运会重点项目也建立起“中心+协会”的模式。大多数的非奥运会项目的协会则难以获得政府的资金投入，走上了自我发展的道路。社会基础、运行方面的差异使这类社团的发展情况有很大的不同。

社会合法性条件之一是权力来自于有确实根据的权威。政府的授权使全国性单项体育协会承接了原来由政府承担的运动项目的管理职能。而同时在社会事业主要依靠政府管理的社会条件下，依托于具有行政性管理职能的运动项目管理中心，实际上使协会承接了政府对运动项目的管理权威。

2005年对全国B协会的访谈中提到：政府授权，有职责去做，是社会认可和参与的第一步或者说是基础。（2005年访谈资料之二）

第二节体制依赖与组织资源的获得

获得社会合法性的条件之一是社团及内部成员拥有正确的实施权力的能力和品格。组织资源是组织能力和品格的基本保障，是组织作用得以发挥的基础。对于全国性体育社团而言，具备相应的资源是其组织能力和品格的保障，是其作用发挥的基础，因此也是其获得社会合法性的基础条件之一。

吉登斯把资源定义为：“使事情发生的能力”【71】。将资源分为配置性资源和权威性资源，配置性资源指的是物质资源，权威性资源指行动者的能力。科尔曼（James Coleman）将资源理解为那些能够满足人们需要和利益的物品、非物品（例如信息）和事件。【72】这里将全国性单项体育协会资源分为人、财、物等有形资源及产权、信任、权威等无形资源。全国性单项体育协会内生于原有的体制，其组织资源主要通过对原有体制内资源的承接以及通过对所承接的资源进行产业化运作而获得的。

一、对原有体制资源的承接：人力和物力资源

全国性单项体育协会由于是直接从政府职能部门中划分出来，如登山协会原来是国家体委竞技体育三司登山处，篮球协会为原国家体委竞技体育一司篮球处。在“由虚转实”的过程中，既承担了原来由行政机关承担的运动项目的管理职能，同时人力资源及必备的物质资源是直接从原有体制中转移过来的，可以说是天然的体制内人力、物质资源的承接者。

（一）对原有的人力资源的承接

协会实体化改革之后，协会的主要工作人员完全由原班行政人员转化而来。“中心+协会”的模式建立后，使协会依托于国家体育总局的直属事业单位各运动项目管理中心，中心的领导和工作人员同时又是协会主要的直接负责人。协会的日常工作主要是依靠中心的分管协会工作的干部来负责。（2006年访谈资料之二）

在2001年国家体育总局【73】人事司颁布的全国性体育社会团体管理暂行办法中第33条规定：“社团的主席和秘书长一般由总局领导和机关各职能部门以及社团所挂靠的单位领导担任，社团的副秘书长人选由直接负责社团具体工作的业务处室（部）的领导和总局业务主管部门的初始领导担任”。

对全国C协会的访谈中也谈到：该项目中心领导都是协会的主要领导。一般而言，有行政职务的，相应的协会的职务就会给他。也有的是由原来担任领导职务，由于影响比较大，退下来后继续兼任协会职务的，但是有年龄限制，一般在65岁以下。（2005年访谈资料之一）

（二）对原有物质资源的承接

全国性单项体育协会依托于各运动项目管理中心，运动项目管理中心为国家体育总局直属的事业单位，是利用国家资源组建的。在中心组建的初始阶段直接承接了国家体委原有的办公场所、办工设施等物质资源。协会以运动项目管理中心为依托，以及中心和协会的财物管理的一体化（人、财、物不分家），使协会拥有了基本的办公场所、办公设施等物质条件。

据2002年的调查显示，78.26%奥运会项目协会是业务主管部门提供办公场所，21.74%是自己租赁的。非奥运会项目的比例分别是68.75%和28.13%。

二、以“事业型”拨款为基础的经费来源

经费是协会开展活动和组织发展的重要保证。经费不足是当前我国大多数协会发展中遇到的问题。全国性单项体育协会由于依托于事业单位——运动项目管理中心，中心和协会的财物没有分开来运作，国家体育总局给运动项目管理中心的事业拨款，同时也是协会经费的来源之一。

中心和协会的经费主要包括事业拨款以及协会产业化和市场化运作所得经费。据2003年的访谈调查显示，政府投入主要用于办公费、办公条件等基本条件的提供。开展活动和运动项目发展的经费主要依赖于协会的产业化运作来获得。全国性单项体育协会在经费的来源上，显现出以下特点：

（一）政府向奥运会项目倾斜的特点

由于国家在国家级专业队建设上体现出向奥运会项目、重点项目倾斜的特点，使奥运会和非奥运会项目、奥运会重点和非重点项目在经费的获得上，体现出不同特点。如乒乓球和羽毛球协会（乒、羽中心），国家队的投入主要以国家的拨款为主。非奥运会项目的国家队，如国家登山队，主要靠协会自身运作，国家没有固定拨款，但是在参加国际比赛等活动中有专项基金的补助。在对单项体育协会经费的主要来源的调查中（多项选择），91.30%的奥运会项目选择上级补助，远超过了非奥运会项目62.50%的选择比例。

（二）市场运作情况影响巨大

市场运作情况是影响协会经费来源的另外一个重要因素。如足球和篮球项目市场开发较好，更多地依靠自身的市场运作获取事业发展的经费，对政府的事业经费依赖较小。如篮球协会属于自收自支单位。改革以后事业经费很少，包括外事经费等加起来有400多万，但是每年的项目开支在4000多万，是依靠市场运作来获取联赛、国家队等各项发展的资金。足球协会，属于自收自支单位，对总局的事业经费依赖性很小，国家体育总局一年只给几十万的事业经费，职业联赛的开展、办公用品支出等等都是通过自身运作来获得的。足球协会原来一年的收入大概有一个多亿，现在也有几千万。（2005年访谈资料之一、之二）

（三）“保底”型事业拨款

由于协会和中心“一体化”，对中心有事业拨款的同时使协会获得了基本的运作经费。对于那些产业化程度不高或者经费来源不稳定的协会，政府职能部门会根据具体的情况，会给予一定的经费补助，以保证事业基本的运行。以登山协会为例，登山成本高，花费大。1978年以前，国家投入很大，“竞技性很强”。1979年～2000年，通过组织各种形式的来华登山活动和攀岩比赛，登山协会成为经济效益最好的社团，90年代前期固定资产超过千万元。但是由于登山探险活动投入较大，具有一定的周期性，加上近年来对外服务渐渐由地方承办的较多，登山协会的经济效益有所下滑。2000年以后，政府投入资金占协会整体运作经费的1/3左右（主要是办公费和基础设施建设费用）。目前登山协会仍属于自收自支的单位，国家没有固定的经费拨款，协会的人头费、办公费、事业发展的费用、国家的专业队等主要依靠自己运作来获取。政府的拨款属于补助性的，主要是用于外事、基建、举办国际比赛等。近年来由于经济效益有所下滑，国家对登山协会的补贴是增加的。（2003年、2005年访谈资料之二）

从总体上看，政府的拨款在协会整体运作的经费中还占有比较重要的地位。据对协会2001年度活动经费来源的主要渠道的调查结果显示（多项选择）：74.55%协会选择上级补助，47.27%的协会选择各项捐赠，41.82%的协会选择会员费，34.55%的协会选择有偿服务，23.64%选择其他。

三、产权获得的体制依赖

计划经济体制下，政府投入大量的资金进行专业运动队的建设，培养了许多优秀的运动队和大批的优秀运动员。在市场经济体制下，这些都成为可以进行产业开发的无形资产，如优秀运动队、运动员做产品代言人等。全国性单项体育协会，由政府授权进行全国运动项目的专业管理的同时也承接了这些无形资产，成为这些无形资产进行市场运作的产权代理人，并从中获得事业发展的资金。

在1996年国家体委颁布的《关于加强在役运动员从事广告等经营活动管理的通知》中第一条规定：在役运动员的无形资产属国家所有。因此，在役运动员必须经组织批准，方可进行广告等经营活动。第三条规定：从事上述各类活动须由各单项体育协会或在役运动员所在训练单位（法人）负责组织办理，并由其自有合法的中介机构代理；没有自设合法中介机构的单位，可由我委体育基金筹集中心或中体广告公司代理，按审批程序报委审批。第七条规定：本《通知》所指在役运动员是指在役国家队或国家集训队运动员。在职教练员、工作人员等其他在职体育人或运动队集体从事广告等经营活动的管理参照此《通知》执行（体计财产字（1996）505号）

1998年国家体委《关于重申加强在役运动员从事广告等经营活动管理的通知》是对于国家队、国家集训队在役运动员的规定。运动员从事商业广告的收益，由运动项目管理中心接受并参照《社会捐赠（赞助）运动员、教练员资金、奖品管理暂行办法》（见原国家体委令第23号）进行分配，规定资金按不低于70%奖励运动员、教练员及其他有功人员，其余部分留作单项协会发展基金；运动员以其名义和技术投资入股合资、合作经营的收益，由运动项目管理中心提出收益管理分配意见，报国家体育总局批准实施。（体计财产字（1998）222号）

2001年，国家体育总局《关于运动项目管理中心工作规范化有关问题的通知》（体政字〔2001〕46号2001年10月19日）中提出运动员广告收益分配要兼顾国家、集体和个人的利益。我国运动员的成长凝聚着国家、集体和个人的心血，因此，运动员商业性广告收入的分配应兼顾各方面的利益，使中心与地方的利益得到合理体现。原则上应当按照运动员个人50%、教练员和其他有功人员15%、全国性单项体育协会的项目发展基金15%、运动员输送单位20%的比例进行分配。国家队运动员参加大奖赛以及各种商业性比赛的奖金、收入也应当本着兼顾各方面利益的原则，根据国家体育总局《国内外有奖比赛奖金、奖品管理暂行办法》（体人字〔1996〕519号），按照以下原则进行分配：运动员、教练员及其他有功人员50%，项目协会奖励基金或发展基金30%，运动员、教练员所在省（区、市）10%，10%上缴体育总局。

因此，全国性单项体育协会是优秀运动队和运动员无形资产的产权代理者。对这些无形资产的代理是协会获取体育项目发展资金的一个重要渠道。

案例2.3：刘翔的广告收入的分配

在接受中央电视台新闻会客厅采访时，国家体育总局田径运动项目管理中心副主任沈纯德说，广告收入分配完全是按照国家体育总局规定。运动员50%，教练员、科研人员、队医、陪练15%，田径协会15%，剩下的20%回馈输送单位。【74】

另外，我国社团采用的是“分层管理”【75】的体制，规定在同一地域只能有一家性质相同的社团，使全国性单项体育协会成为自身无形资产的唯一拥有者。

在对全国B协会的访谈中谈到：从制度上来讲，社团为“属地化”管理，全国性协会与地方协会是社团对团体会员的关系，没有管理的关系，只是业务上有指导作用。目前行业管理对象有社团性、经营性两类组织。目前，我们采取的办法，主要是培训、资质认证等。理论上讲，没有法律上的规定，没有强制性，属于自愿的，资质认证的资格不是执照和赢利的手段。但是在客观上有作用，因为资质毕竟是全国性协会认证的，具有一定的权威性。我们也是通过这些途径来实现管理的目标。

另外，在举办赛事等活动中，对于赞助商来讲主要看重的是广告效应和影响，一个拘泥于地方的活动是难以与全国性活动相比的。（2005年访谈资料之二）

足球等项目的职业联赛开展以来，关于职业联赛的产权问题，近年来有较大的争论。职业联赛的开展是以计划经济体制下国家培养的运动人才为人力基础，在职业联赛开始之初，各级政府投入大量资金给予支持，投入大量的人力、物力进行组织和管理。因此，如果从资源最初的政府投入角度来看，产权无疑是属于国家的。目前全国性单项体育协会是以国家的“产权”、“代理人”的身份来进行职业联赛的管理工作。但随着职业联赛的开展，各俱乐部投入的不断增加，引来了俱乐部投资者和单项体育协会之间关于职业联赛所有权的归属之争，并进一步引发对于职业联赛的开发权、管理权和监督权等问题的争议。这也是在由计划经济体制向市场经济体制转轨中，所普遍遇到的“产权”问题的一个缩影。目前有两种解决意见，能够给我们一些启发。

案例2.4：关于职业联赛产权归属的两种主要观点

一种观点认为：模糊产权，或者将产权问题“悬置”。将所有权、管理权与经营权分离。如程建国在《契约传统与精神的缺失使中国足球改革难乐观》【76】一文提到经济学家周其仁有个观点，不是一切产权都是越明晰越好，因为对有些产权而言，明晰它的成本会非常高。中超的产权就属于这类明晰起来成本极高的范畴。这种成本体现在中国足球运动与联赛是国家从无到有投资建立起来的这一历史背景与基础上；体现在参与10年职业化联赛建设的不仅是现有的12家中超俱乐部，中途还有近10家俱乐部因竞赛规则原因而出局，但他们的投入同样不容抹煞；体现在无论从国际足联章程还是中国体育法规都无法明确支持俱乐部拥有产权，反而相对明确支持足协拥有更多权力上。这种成本是综合的，有经济的，更有法律的、政策的与传统的。也就是说，这是一个极其高昂的综合社会成本。

因此，实事求是的改革路径应是，足协与俱乐部把联赛所有权问题虚置起来，双方以契约精神即协商精神来认真探讨在管理权经营权的合理分配上。改革说到底是利益的重新分配，为什么非要对一个无法克服但可以虚置的问题争个你死我活，而耽误了实质性的利益分配呢？

另一种观点认为：所有权要害在于明确财产或资产（包括有形与无形资产）归谁所有的问题。要探讨中国足球职业联赛的所有权问题，主要是要弄清楚两个“所有权”问题：一是中国足球职业联赛的建立权归属问题，即是建立中国足球职业联赛的权利和资格归谁所有的问题。二是中国足球职业联赛的财产或资产（包括有形与无形资产）如何创造和组成的问题。

建立中国足球职业联赛的权利和资格归谁所有的问题，它的权利应归属中国足球协会。这是《中华人民共和国体育法》、国际足联章程、亚足联章程和中国足球协会章程规定的，是有法理基础的，是不容置疑的。

职业联赛的财产或资产应该分两大部分：一是职业联赛中各职业足球俱乐部出资人出资形成的各职业足球俱乐部企业法人产权，含各职业足球俱乐部的有形和无形资产，这些都归各职业足球俱乐部所有，是毫无异议的；二是职业联赛整体的品牌价值，由此形成的职业联赛整体的无形资产。整体无形资产的产生无疑是各职业足球俱乐部和中国足球协会共同创造的。由于整体无形资产的这种复杂性，使得中国足球协会在放权、授权和利益分配上把握、处置不当，这是导致各职业足球俱乐部和中国足球协会在职业联赛中产生利益冲突的根本原因所在。因此，当务之急是需要弄清中国足球协会与各职业足球俱乐部之间，在职业联赛整体无形资产（商务资源）上管理和经营的清晰边界，这是理顺职业联赛经营、管理的前提条件。

妥当的处理方法是：确定中国足球协会是中国足球职业联赛所有权的拥有者、管理者，中国足球协会应是整个足球界的利益总代表，不应直接参与市场经营，与各利益主体在市场内共同竞争，而应发挥自身在足球市场内合理配置足球资源的作用。在职业联赛中，应把职业联赛商务资源进行合理划分和配置，有利于各职业俱乐部分散经营的商务资源，应大胆放权给各职业足球俱乐部经营和管理，而有利于统一经营和管理的商务资源（比如全国性电视转播、联赛冠名及联赛授权产品的经营）。通过合理授权，交给有条件经营和管理的国际或国内大公司，保证获得与职业联赛品牌价值相对应的收益，并合理地与各职业俱乐部进行分配。【77】

四、社会信任、权威资源的获得与体制依赖

我国社团管理办法中规定，在职领导人员不能兼任社会团体的工作。目前全国性单项体育协会中领导职务普遍由在职的领导兼任。如在国家体育总局《全国性体育社团管理办法》第34条规定：一般情况下，主席由正司级以上干部担任；副主席由副司以上干部和具有代表性的专家学者担任；秘书长、副秘书长由处级以上干部担任。总局领导兼任社团领导职务一般不超过5职，司级领导干部兼任社团职务一般不超过4职，处级领导干部兼任社团职务不应超过3职。在访谈中也了解到，目前协会中各领导职务主要是委派制，所看重的是他们在活动开展中能够起到推动作用。（2006年访谈资料之一）由体育总局的领导担任单项体育协会主席等重要职务更多的成为一种象征符号资源，具有象征意义，象征组织的可信度及被政府的承认程度。同时，在协会的各种活动中，领导人的出席，讲话等，传播了这一符号的象征意义，使协会获得了广泛的社会信任。

对于全国性单项体育协会的信任，既包括对具有事业单位背景的项目协会组织的信任，也包括对协会人力技术、经验等专业权威的信任。

在对全国B协会访谈中谈到，人们对协会认可的一个主要原因是有总局的事业单位为依托，可信度大。再就是经验丰富，人力资源丰富等是得到全国认可的。（2005年访谈资料之二）

第三节全国性体育社团组织运作的体制依赖

全国性单项体育协会除组织资源主要通过对原有体制内资源的承接以及通过对所承接的资源进行产业化的运作而获得外，在组织架构、组织运作网络以及具体的运作中都表现出对原有体制体系的依赖。这一方面是由于政府在体育事业管理中依然占主导地位时，原有的体制具有强大的惯性。而从另一个角度来看，由于各地方体育管理体制改革不平衡，许多地方的社团组织还很不成熟，社团组织自身顺畅运作的网络体系还没有形成，依靠原有体制体系是有效运作以及减少运作成本的现实选择。社会合法性的一个重要的方面是人们的认可、支持和参与的具体行为。通过依赖原有的体制体系，全国性单项体育协会的活动得以开展和推动，使其获得了人们的承认和参与。

一、组织架构的依赖

目前全国性单项体育协会在组织架构上依托于各运动项目管理中心。具体情况可以分为两类。一类是若干个单项体育协会共同依托于一个运动项目管理中心情况。如国家体育总局航空无线电模型运动项目管理中心（简称航管中心）。

为了与总局的管理对口，在航管中心内部分为航空运动一部（负责轻型和超轻型飞机、动力悬挂滑翔机、直升机、热气飞艇项目）、航空运动二部（负责跳伞、滑翔伞、动力伞、牵引伞、悬挂滑翔项目）、航空车辆模型运动部（负责航空模型、航天模型、车辆模型项目）、航海模型运动部（负责航海模型建筑模型项目）、无线电定向部（负责业余无线电、定向项目）。（2003年访谈资料之一）在实际运作中主要是通过各部来进行具体运作，协会更多地体现在培训、寻求社会赞助等方面时使用的另外一种身份。

另外一种情况是，一个单项协会依托于一个运动项目管理中心。如登山协会和登山运动项目管理中心。中心的组织结构和协会的组织结构基本是重合的。

目前69个全国性单项体育协会和21个运动项目管理中心全部处于“藕合”状态，【78】协会和中心在机构上相交叉。两者在对运动项目管理中各有所侧重。中心主要是通过一定的行政手段完成国家赋予的管理任务。协会主要是通过民间渠道和各级协会的组织网络实施运动项目的管理。但实际运作中，运动项目管理中心及其工作人员直接承担着各单项协会工作，其运作还是依赖于行政性事业单位的组织架构。（2003年访谈资料之四）

二、组织运作网络的体制依赖

（一）与地方协会的联系

地方单项体育协会是全国性单项体育协会的团体会员。在全国性单项体育社团进行实体化改革试点的情况下，各地也进行了地方协会的实体化改革。1993年～1997年，原国家体委成立了20个运动项目管理中心之后，一些地方的奥运会项目也采取了“中心+协会”的模式。但是由于各地社会经济发展水平不同，各运动项目的群众基础不同，协会的发展很不平衡。大多数项目难以形成从全国到地方的以协会为主的运行组织网络。

据对天津、吉林、广东等地体育局干部的访谈了解到：目前各地方单项体育协会主要有两类情况：奥运会项目，尤其在地方也是奥运会重点投入的项目，政府给予较多的资金投入，主要由地方政府职能部门直接管理或通过直属的事业型的管理中心形式来管理。（如天津的乒乓球中心、游泳中心）。因此，全国性单项体育协会对这些项目的管理无论是以中心的名义还是协会的名义，与地方的联系主要是通过当地的政府职能部门或者运动项目管理中心。

各地非奥运会项目协会，政府已基本不投入经费，依靠协会自身的运作来获取事业发展的资金。【79】由于在组织运作、项目基础等方面的差异，协会发展很不平衡。这类体育协会的秘书长通常由政府职能部门的工作人员，或离退休人员兼任。因此，全国性单项体育协会对这类协会进行业务指导时，一方面与各地协会进行直接联系，另一方面主要通过各协会的业务主管部门即各地的社会体育指导中心或者体育局的群体处来进行联系。（2005年访谈资料之五）

以奥运会项目为例，在对全国C协会访谈中谈到协会之间效率低、管理结构松散。协会1～2年进行总结、互通信息，业务合作有限，主要是集训、培训、比赛等。（2003访谈资料之四）

全国A协会访谈中谈到，94年开始尝试实体化改革，有些全民健身活动想利用协会的身份通过社会来举办体育活动。因为改革走在省、市前面，地方缺乏协会实体，分支机构不成熟（或虚设），所以与地方的联系，主要还是靠政府和政府职能部门。2001年以后，项目发展比较好的地方开始成立较为独立的实体——运动项目管理中心，如天津、成都、广东等地，所以也开始与中心建立起联系。（2003年访谈资料之三）

对全国D协会的访谈中谈到，在实体化的实验阶段，我们曾将铁人三项、汽车联合会和体育舞蹈3个项目协会，改为纯社团协会制，但实践的结果非常不成功，其中汽车联合会运作得好一些，另外2个协会上下左右矛盾重重，无法开展工作。如外事活动，对地方体委和协会的关系难以理顺。所以后来也编入到相应的管理中心。（2003年访谈资料之一）

（二）与职业俱乐部的联系

与职业俱乐部打交道通常使用协会的身份，但是在运作中，不可避免对原有组织网络有所依赖。从职业俱乐部的建立到对各地俱乐部的管理，也要依靠地方政府、地方体育局的配合。

1994年足球项目开展职业联赛以后，篮球、排球、乒乓球等项目也相继开始举办职业性的联赛。各地纷纷建立起职业俱乐部。从俱乐部的组建来看，最初俱乐部的建立都是“专业队+赞助商”的模式。在地方体委的专业队的基础上，由当地政府和体委共同物色合适的企业，给企业一定的政策倾斜，在多方努力和合作下，俱乐部组建起来。企业主要看重的是政府政策的倾斜和广告效应。

2003年对全国D协会的访谈中谈到，现在参加全国联赛的共有24支职业俱乐部，从名称上看俱乐部应该是纯粹地摆脱了政府控制的组织。而实际上都不是，都是实行“省、市队+企业”的联合模式。之所以采取这种形式，不是因为我们不愿用那种纯粹的形式，而是客观条件不具备。如果非要追求那种纯粹，不要说24支，就是一支也办不起来，这是中国的国情。（2003年访谈资料之一）

在对俱乐部的管理中，地方体育局对俱乐部有业务指导的关系。全国性单项体育协会通常将地方体育局领导吸纳为副主席或委员，以便于在对俱乐部的管理中发挥地方体育局的作用。突出的例子是2004年10月中超联赛面临俱乐部投资人“发难”，中国足球协会紧急召开主席会议（主席主要以地方体育局的领导为主），将地方体育局领导请到北京，起到了缓解矛盾的作用。【80】

对全国C协会的访谈中提到：我们现在一些经营性的活动都是以协会名义开展。虽然是以协会的名义在运作，但是我觉得如果没有政府职能作后盾，是不可能协调好各方面的关系，如管理俱乐部、与地方体育局打交道，实际上根本来说还是行政体系起到了这方面的作用。（2005年访谈资料之一）

三、组织运作的体制依赖

由于各地体育社团组织发展不平衡，体育社团组织自身顺畅运作的网络体系还没有形成，在政府管理占主导地位的社会背景下，社团组织在运作中必然需要依赖原有的组织管理体系。

在对全国F协会2004年和2006年的访谈中都提到，目前F协会在各地方发展不平衡。有些地方也建立了“中心+协会”的组织模式，有些地方F项目的各项工作还分散于政府职能部门中。各地协会在权威性、工作效率、专职人员等方面都不完善。因此感觉到协会的运行还不够顺畅。F项目在活动的开展中涉及到的政府部门比较多，如公开水域的活动，涉及到政府多个职能部门的批准和配合。全国性单项体育协会在活动开展中主要依靠地方体育局在地方政府多个部门间协调。目前更多的是希望群众体育活动的开展、组织的建设和培训等工作能够得到地方的响应。地方能够拥有专职的组织机构，运作能够顺畅，可以得到建设性的意见等。（2004访谈资料之一，2006访谈资料访谈资料四）

在全国性单项体育协会的组织架构中，都设有委员会等机构。许多协会的委员会的成员是由各地方体育局的重要领导担任的。对于全国性的体育项目协会来说，看重的是其组成的成员能够在活动的开展中发挥作用，便于协会在活动的开展中得到地方的支持，否则许多的活动是难以推动的。（2006年访谈资料之一）

从鲁能泰山足球俱乐部的发展历程的案例中，可以看出政府在我国职业足球和职业俱乐部培育中所发挥的作用。

案例2.5

1994年我国实行足球改革之后，山东省体委党组决定将山东足球队改制为职业化的足球俱乐部，在管理体制上大致经历了三个发展阶段。

第一个阶段，1994年～1996年，实行的是“政府管、体委办”的模式，由济南市政府每年出资300万元，俱乐部冠名为“山东济南泰山足球俱乐部”，由市政府一名副市长担任理事长，省体委领导担任副理事长，俱乐部日常管理和经营归省体委负责。这一管理体制虽然仍带有计划经济的烙印，但在俱乐部改革之初，为俱乐部的发展奠定了必要的物质基础，给球队的发展注入了活力。

第二个阶段，1996年～1997年，实行“政府管理、企业赞助”的模式，由济南将军集团每年赞助600万元，俱乐部更名为“济南泰山将军俱乐部”，仍由省体委负责管理和经营，这一阶段俱乐部在利用社会资源增强自我生存、自我发展能力方面，向前迈出了可喜的一步，进一步增强了俱乐部的实力。1997年在第八届全运会上以泰山队为主组成的山东队夺得冠军。

第三个阶段，1998年至今，实行企业化管理、商业化运营模式。在先后获得1995年足协杯和八运会两个冠军后，山东省体委党组并没有陶醉在已取得的可喜成绩之中，而是冷静分析面临的形势，认为要使山东足球继续保持健康发展的势头，必须继续推进改革。打破单纯依靠行政手段管理足球的方式，实行政企分开、管办分离，充分发挥市场在足球资源配置中的基础作用，积极开发和利用社会资源，走足球社会化、产业化发展的路子。在省委、省政府领导的支持下，省体委果断地将球队整体移交给山东鲁能电力集团，成立了“山东鲁能泰山足球俱乐部”，使俱乐部真正成为了独立的法人实体和市场竞争主体。作为政府职能部门的省体委，在足球俱乐部改制后，转变职能，管办分离，把工作的侧重点转向行业管理、业务指导、培育市场、主动服务上来，为俱乐部营造良好的发展氛围。【81】

综上可得出全国性单项体育协会是由政府授权的运动项目的管理者，承接了政府人、财、物等有形资源以及产权、信任、权威等无形资源。在组织架构上以中心为实，协会为虚，在实际的运作中对原有的组织管理体系表现出较强的依赖。在我国社会主义市场经济发展的初级阶段，体育市场、体育产业还处于培育和不成熟阶段，社团相关的法律法规还不健全，社团组织自身及其运作网络还没有成熟。依赖于原来的体制体系使协会依托政府的支持，可以同时获得体制内、外的资源。依赖原有的体制体系，使协会的活动得以开展，协会的运作得以推动。可以说全国性单项体育协会社会合法性的最初获得，体现出较为明显的体制依赖性特征。

社会合法性是一个受环境影响，不断变化的因素。随着市场经济体制改革和体育管理体制改革的不断深入，体育市场和体育产业不断地发展和成熟时，这一体制和机制所带有的问题则逐步表现出来，给协会的发展带来了社会合法性的挑战。